总结和分析我国土地制度存在哪些问题

总结和分析我国土地制度存在哪些问题
总结和分析我国土地制度存在哪些问题

总结和分析我国土地制度存在哪些问题
随着我国经济的高速增长、城市化的快速发展,国家对城市建设用地、工业建设用地的需求不断增大,土地征用已经成为我国新增建设用地的主要来源.近年来,在土地需求不断增加和土地征用规模不断扩大的过程中,相继引发了很多社会问题,我国土地征用制度中的缺陷也因此逐渐显露出来.本文旨在就目前我国土地征用制度存在的问题进行研究,期待能够对征地制度的改革提出一些有益的思路.
1 我国现行土地征用制度存在的问题
1.1 土地征用“公共利益”界定不明确
为满足社会公共目的的用地需求,各国普遍设定了土地征用权.为了防止土地征用权的滥用,一般规定政府只有出于“公共利益”需要,才能行使土地征用权,我国也不例外.《宪法》第十条第2款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿.”《土地管理法》第二条第4款规定：“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用.”虽然法律规定了征用农村土地是实现公共利益的需要,但并未对可以行使土地征用权的“公共利益”的具体类型和范围予以明确规定,为土地征用权的滥用制造了空间.
实践中,各类建设项目,凡符合规划、涉及占用集体土地、农用土地转为非农建设用地的,一律都可以申请国家行使征用权取得.被征占的农村土地在实际使用中并不都是“公共利益”,甚至“公共利益”只是其中很少的一部分.对“公共利益”界定不明确,是造成改革开放以来土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现“圈地运动”的法律根源.
1.2 土地征用制度程序设计不完善
1.2.1审查阶段缺乏是否符合公共利益需要的认定程序
我国土地管理法只规定了土地征用必须经过国务院或省级人民政府批准,但对土地征用是否基于公共利益的需要没有任何审查认定程序,这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征用权经常被滥用的重要原因.
1.2.2操作过程缺乏土地权利人的主动参与程序
《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡( 镇) 村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见.”从“两公告一登记”的程序来看,被征地的农民只是被动的参与而不是主动地参与征地过程.征地方案、安置补偿方案的公告,只是相当于征地的通知,通知农民土地被征的事实,征与不征、补与不补、补多少,农民并没有发言权.
1.2.3征地争议解决机制缺乏司法诉讼程序
关于争议解决的程序,《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》虽然均规定了征地补偿安置争议裁决制度,但是缺乏具体的程序性规定,现在我国绝大部分省( 市) 尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度.按照现行规定,征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施.对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调；协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决.征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施.由此可以看出,司法救济被排除在救济手段之外,政府裁决是唯一的救济手段,政府这种既当运动员又当裁判员的做法,难免有失公平,不利于对农民利益的保护.
1.3 土地征用补偿标准不科学
《物权法》确定的农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费用等,农民的其他损失不予补偿.土地补偿费为该耕地征用前3年平均年产值的6—10倍,安置补助费为耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍.土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍.《物权法》对这个问题相对于《土地管理法》没有太大的突破.这种按照土地原用途的年产值倍数来进行补偿的方式,没有体现土地的潜在收益和利用价值,没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能,更没有体现土地市场的供需状况,不符合市场经济规律,属于低层次的不完全补偿标准,在市场经济条件下,显然是不科学的.
1.4 征地补偿费及土地增值收益分配不合理
征地补偿费的分配,一般来说,土地补偿费给集体经济组织,安置补助费给安置单位,地上附着物和青苗补偿费给农民.而实际上,村级集体经济组织面对巨额土地补偿款,投资理财能力不高,存在管理使用不善,甚至个别村委会、村干部挥霍浪费的现象.给农民的征地补偿款在一些地区被层层截留,农民所得甚少.在征地过程中,特别是非“公共利益”的征地,土地用途的转变产生了大量的增值收益,这部分收益却归政府和开发商所有.据有关统计资料显示,土地用途转变增值的土地收益分配中,政府大约得60%-70%,村一级集体经济组织得25%-30%,农民只得5%-10%.这种分配状况,对于真正的利益损失主体农民来说,显然不公平、不合理.
2 现行征地制度缺陷的成因分析
2.1 观念上受困于计划经济体制的惯性思维
当前土地征用制度与1953年12月颁布的《国家建设土地征用办法》没有多大差别,实践上沿袭了计划经济的思路与做法.在计划经济体制上,一切经济发展活动都由国家统一进行,根本就不存在非公有经济,任何一个具体的经济发展项目都属于公共性质,在农地征用时当然不必区分公益目的与非公益目的.虽然农村集体经济与国有经济仍有区别,但失地农民的生活和就业问题全部由国家解决,行政征地在实施中就不会遇到农民的反对.在重工业优先发展战略的指导下, 牺牲农业利益为工业化提供原始积累,农村集体土地的价格自然也被压低,不可能也没有必要实行完全补偿制度.在多种所有制共同发展、国有经济重在把握国家经济命脉的今天,如果我们仍然沿用这套做法来规范土地开发的市场行为,必然会对农民和农村集体利益造成巨大伤害.
2.2 动机上根源于地方政府的利益驱动
土地是稀缺性的资源,在市场经济下,土地价值会随着土地数量的减少而不断上升.对农村土地低征高卖能获得可观的土地增值收益.土地增值收益历来归地方政府所有,属于地方政府预料外财政收入的重要来源,中央政府目前还未找到解决地方财政收入来源的其他有效办法.受畸形政绩观的影响,在巨额利益驱动下,一些地方政府的领导干部片面追求经济效益,置农民利益与国家长远发展于不顾,超出公益用地征用范围,利用工业园区、农业园区、科技园区建设等巧立名目、变相圈地,对征占的农村土地进行转手炒作,赚取差额.
2.3 制度上归咎于承包经营权的产权残缺
承包经营权存在产权残缺,导致农民无法有效地保护其土地产权.尽管我国农民在长期的历史文化传承中形成了极为深厚的土地情结,而且《土地承包法》等法律也对农民的土地承包经营权给予一定程度的保障,然而,农村土地集体所有制既不是一种共有的、合作的私人产权,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排.这导致农民土地产权的保障程度偏低,当政府或国家以公共利益需要之名征用土地时,农民的土地财产权益往往受到集体性侵害.土地承包经营权存在的产权残缺使农民在土地征用中无法有效地维护自身的土地利益.
2.4 地位上归因于农民组织资源的极度缺乏
尽管随着改革开放的深入进行,我国农民组织化程度不断提高,但就总体水平而言,并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织.各种合作经济组织在为农民提供技术、信息、资金和产品销售服务等方面发挥的作用也十分有限,普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等缺陷.组织资源的极度缺乏使我国农民在与各种利益群体的博弈中处于弱势地位,对政府政策和制度安排并没有多少发言权.由于缺少一个能反映农民利益、平衡的政治结构,单个农民面对庞大的政府永远是渺小的.当农民土地权益受到侵害时,他们不仅无法与政府进行有效的谈判,而且被排除在土地征用政策的制订和执行过程之外.
3 对完善我国土地征用制度的建议
3.1以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围
公共利益是法定的行使征地权的前提条件,只有将这一法定条件明确化、具体化,才能将为公共利益而实施的征地与一般经营性用地严格区分,有效防止集体土地所有权的被侵犯.法定条件应当具有特定性和唯一性,否则不同阶层的人对“公共利益”做出各种不同的解释,法律也就形同虚设.因此,笔者建议国家立法机关对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释,明确界定“公共利益”的相应内涵.参照国外有关国家成型的限定,可考虑逐步将土地征用限定在以下公共利益性用地范围内：⑴国家机关用地和军事用地；⑵城乡基础设施用地；⑶国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地,如煤矿、机场、大坝等；⑷特殊用地,如监狱、治安拘留所等；⑸享受特殊优惠政策用地,如经济用房建设用地、迁移户用地等；⑹公益及福利事业用地,如学校、医院等；⑺其他公认或法院裁定的公共利益用地.
在严格界定“公共利益”的基础上,国家应编制“建设项目土地征用目录”.目录内的建设项目涉及使用集体土地的,国家可以直接动用土地征收权.其它非公益性用地,不能依靠征用农地,而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决.
3.2 通过完善程序设计保障被征地农民的合法权益
3.2.1建立土地征收合法性的认定程序
在审查程序中增加征占用途审查内容,对是否符合“公共利益”进行实质性认定.可规定由一个中立的权威专门机构按照界定公共利益的条件,对征用土地的公益性进行认定.建设项目单位认为拟建设项目属于《国家土地征用项目目录》或属于“为公共利益需要”的,应当提请认定组织机构进行土地征用合法性审查.经审查认定属于“为公共利益需要”的建设项目用地,政府可以依法行使国家土地征用权.土地征用合法性审查认定材料应当作为土地征用审查报批的必备材料.
3.2.2建立被征地者的主动参与程序
强化公告制度和听证制度,保证农民在征地过程中有充分的知情权和参与权,改变现有的先批准、后公告的做法.需要征用农村土地的,地方政府土地主管部门收到建设单位（包括地方政府）用地申请后上报审批前,要先进行公告,让土地权利人知情并有权对征地的合法、合理性提出质疑,若有不同意见或者要求召开听证会的,审批部门应组织召开听证会,充分听取土地权利人意见.具有审批权的行政机关在审批前应将征地方案、补偿安置办法予以公告,若有不同意见或者要求召开听证会的,审批部门应组织召开听证会.通过听证制度来保障土地权利人行使参与权,确保其利益不受侵害.
在补偿方面,增设与被征地农民集体和农户的征地补偿安置协商程序,即先由用地者与被补偿者协商补偿标准,征地补偿方案要与每一个被征地农户直接见面,充分协商,签订补偿安置协议.如果达不成协议,再按照法律规定的标准强制征收.
3.2.3建立征地争议解决的司法诉讼程序
征用引起的纠纷,主要表现在两个方面：一是因对征用行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征用主体、征用目的以及征用程序等是否合法引起的纠纷；二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等.对征用行为的合法性存在疑问引起的纠纷,属于行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围.公民、法人及其他组织对政府征用不服的,可以先申请行政复议,对复议决定不服的,还可以向人民法院寻求救济；亦可不经过复议,直接向人民法院提起行政诉讼.因补偿问题引起的纠纷,也应纳入行政复议与诉讼范围中来.因政府征用而使其财产权遭受损害的公民、法人及其他组织可先通过行政程序解决补偿争议.如果被征用人与补偿义务机关就补偿方式、数额不能经协商达成一致意见并对补偿裁决不服的,可以向人民法院提起行政补偿诉讼.行政补偿诉讼属于一类特殊的行政诉讼,原则上适用行政诉讼的程序,但人民法院审理行政补偿案件可以使用调解,调解不成的,由人民法院依法作出判决.
3.3 确立科学的货币补偿标准
目前按被征土地原用途进行补偿的“产值倍数法”已经越来越不适应市场经济发展的要求,应予以摒弃.土地的补偿标准一般以市场价格作为主要参照依据,这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定.由于失地农民是整个征地过程中真正的利益群体,相关专家在土地补偿标准的制定过程中应该让失地农民也介入其中,根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准,目的是使被征地农民的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害.对于土地征收的补偿标准,除了按价格补偿外,还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿.
其中,土地补偿费可按照与被征土地同类地块土地的市场价来确立新的征地补偿标准,即参照同类地块土地的平均市场价来确定被征土地的市场价.地块的划分可参照行政分区、规划分区进行.被征土地市场价的确定还应经过专业部门的评估,并作为听证制度中重要的听证内容.安置补助费以保持被征地农民原有生活水平的标准测算,农民生活水平的确定以统计部门出具的当地农民年平均收入为依据.地上附着物和青苗补偿费按照实际损失进行补偿.
3.4 完善征地补偿费及土地增值收益分配机制
关于征地补偿费分配的问题,既涉及法律,又涉及到相关政策；既涉及集体利益,又涉及到公民权益.在制定补偿分配政策与方案时,应遵循以下原则：⑴坚持村民自治原则.征地补偿如何分配应严格按照《村民委员会组织法》规定的程序,依据重大村务民主决策程序,召开全体村民大会讨论哪些人享有征地补偿费分配权及怎样分配等事宜,分配方案拟订后要及时向全体集体成员公布,经大家讨论无异议通过后才能形成决议由村委会执行实施.⑵坚持依法公正、加强监督的原则.征地补偿费分配方案在制定过程中有关部门应加强监督管理.首先,指导村民委员会或村民小组,通过合法的程序,制定征地补偿款分配方案,而不能一味地遵守风俗习惯；其次,组织联合成立监察组,以检查各镇、村、组对被征地补偿安置费的分配和使用情况,加强征地后对监督检查工作力度.