如何建设我国电子政务的法制体系?

如何建设我国电子政务的法制体系?
如何建设我国电子政务的法制体系?

如何建设我国电子政务的法制体系?
电子政务是计算机网络技术发展的直接成果,技术到一定程度需要靠法制的建设来保障.我国电子政务当前的发展情况从技术层面看,与发达国家并没有太大的差距,而真正的差距在于软环境的建设,尤其是法律制度建设,必须从观念上树立起技术是手段,法制是保障的理念,使我国的电子政务走上法制化道路.
　　我国电子政务法制化现状及其评价
　　电子政务相关法律法规的颁布实施是伴随着电子政务的发展而展开的,因此我国电子政务的法制化进程也和电子政务的发展进程一样大致经历了两个阶段：
　　第一个阶段是从电子政务的兴起到1999年的起步阶段.这一时期,我国的电子政务正处于探索和研究阶段,且更多关注计算机网络本身的问题而非“政务”.当时陆续颁布了《计算机软件保护条例》、《计算机系统安全保护条例》、《电信条例》、《无线电管理条例》、《互联网服务管理办法》以及《关于维护互联网安全的决定》等一系列法律法规,初步建立起了电信行业管理法律体系、互联网网络管理法律体系、信息产业促进政策体系以及网络知识产权保护法律体系.当时的立法明显偏重于解决因互联网产生的技术层面的问题,且立法阶位较低.
　　第二个阶段是从2000年开始至今的逐步发展阶段.这一阶段,随着国家信息化领导小组的组建及“十五”规划目标的提出,我国在电子政务方面的立法也开始出现了发展的趋势.主要表现在以下两个方面：一是较高阶位的相关立法对电子政务的发展提供了法律保障.如《电子签名法》规范了电子签名行为,确立电子签名的法律效力,为网络行政行为的可行性奠定了基础；《行政许可法》第二十九条、第三十三条等,都从法律的高度对电子政务的认可和推进.二是相关部门和地方政府的电子政务立法活动很活跃.如新的婚姻登记方式增加了很多与信息化有关的措施；《企业登记程序规定》也在其第六条中做出相关规定；《深圳市政府信息网上公开办法》、《天津市电子政务管理办法》等也相继出台,其中后者比较系统地从电子政务平台建设、数据库建设、政务信息交换机制、政府信息公开、信息安全、应急处理、知识产权、相关方的责任等几个方面做出了较为详细的规定,是比较全面地规范电子政务的地方性法规,在我国电子政务立法上有相当的意义.
　　总体看,我国电子政务正逐步走向法制化,并取得了一定成效.但对比电子政务本身的发展要求,法律制度明显滞后于技术发展：
　　1．没有明确电子政务的法律地位.电子政务作为传统政府管理模式的延伸,其本身应具有与传统行政模式相同的效力,唯有此才能发挥电子政务真正的高效、快捷的优势.《行政许可法》虽然认可了电子政务,但其规定过于原则,况且并不是一部专门规范电子政务的法律.其他一些单行法虽涉及到了与电子政务相关联的活动的法律规范,但对电子政务本身的效力、地位等重要问题却没有任何规定.由于电子政务本身的法律效力不确定,从政府方面讲,就很难通过网络开展一些具有实体权利义务内容的行政行为,由于没有或只有很弱的法律效力,政府部门间容易相互推卸责任,使电子政务最终流于形式.从社会公众的角度看,因为通过网络进行的申请、确认等行为效力如何,出现错误责任如何承担等实际问题缺少依据,政府行为的公信力就会大打折扣.
　　2．信息公开是电子政务发展的核心,我国目前缺少信息公开和公民个人信息保护的相关法律.实现政务公开和公共信息透明,可以说是现代社会政府管理的基本品质.政务公开是政府民主管理的核心内容之一,也是信息社会对社会治理方式的必然要求.近两年来,我国电子政务建设也着力于推进政务信息公开.2003年初,广州市政府率先实施《广州市政府信息公开条例》,湖北、吉林、江苏、上海、深圳、杭州等省市先后颁布政府信息公开方面的法规、条例、办法.在中央部委也进行了促进政务信息公开的尝试,比如2003年底,商务部讨论《商务部政务公开暂行办法》,2004年5月,国土资源部推出《关于切实加强国土资源政务信息网上公开促进依法行政和行政为民的通知》.从全国的发展趋势看,加快推进政府信息公开已经成为大势所趋.然而,这些法规、条例都是以部、委或地方政府的名义颁布的,一方面适用的范围有限,常限于某一行政区划或某一部门.另一方面,各部门各自制定制度,又没有统一的更高级别的法律存在,各法规之间的统一性较差,相互间容易出现法律适用的冲突.
　　3．电子政务仍要贯彻依法行政理念,须加强对电子政务的监督管理和约束.国家行政机关依法行政是社会主义法治的内在要求,其核心是对权力进行约束和监督.电子政务只是政府管理的一种新模式,并未从根本上改变政府行为的性质,因此通过电子化所进行的政府行为同样要遵守依法行政的要求.现行电子政务的法律法规并未涉及到这方面的内容,使电子政务的监督机制缺乏.没有约束的权力是危险的,这一点同样适用于电子政务.
　　4．我国电子政务建设标准不统一导致“信息孤岛”的出现.重复建设、网络系统不兼容、信息资源无法共享等现象是现阶段我国电子政务建设中较为突出的问题.究其原因,最重要的是技术标准的不统一.由于政府职能部门各自采用不同的技术标准和传输协议,跨系统的信息沟通必然出现问题.因此应由法律规定统一的技术标准,以使我国的信息化资源能最充分地利用起来.
　　我国电子政务法制化建议
　　电子政务改变了传统的政府组织形式,使行政程序简单化、统一化、政府业务电脑化、网络化,从而提高政府的效率.建设这样的一个政府,离不开法律的保障.笔者认为应以统一的电子政务法为核心,配合若干相关的单行法规来构建我国电子政务的法律框架.
　　第一, 制定统一的《电子政务法》作为规范电子政务的基本法.
　　世界各国有关电子政务的立法主要有两种模式：一是分散式立法,即没有专门的电子政务法,有关电子政务的法律规范散见于相关的网络安全、信息公开、隐私权、电子支付等各个单行法中.二是统一单行法模式,这种模式虽然无法将电子政务的所有法律问题规定在一个法律文件中,但有一个专门规定电子政务的单行法,对电子政务的基本法律关系及法律效力等问题作出规定.不管何种立法模式,电子政务本身的法律问题是不容回避的,而我国对此根本性问题没有作出明确规定.笔者建议,首先我国宜采用统一单行法模式制定专门的《电子政务法》.这主要基于两点理由：（1）分散式立法的普遍缺陷是法律适用复杂；（2）我国特定的社会环境使分散式立法的缺陷更加突出.分散立法在我国大多是部门立法,不但法律阶位低,法律法规之间也极易出现冲突.而我国目前电子政务的普及及公众认知程度都较低,用法律阶位相对较高的统一单行法模式显然能在更高程度上提升电子政务的影响力,促进电子政务的发展.其次在内容上,《电子政务法》应包括电子政务组织法（主要规定电子政务的主管部门及其职权职责）以及电子政务本身的法律地位和法律效力.法律对电子虚拟政府是否与传统有形政府处于同等法律地位、网络行政行为是否与传统行政行为具有同样法律效力以及网络行政行为是否应履行特殊的程序等问题应作出明确规定.
　　第二,建立健全以信息公开、隐私保护、网络安全与网络技术标准、电子政务监督为内容的电子政务相关法律环境.
　　电子化政府要成为跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体,除基本法外,还需要有良好的相关法律环境作保障.结合我国当前的立法现状,目前应特别加强以下几方面的立法：一是建立以信息公开、隐私保护为核心的《信息法》.一个电子化政府,是一个管理透明,政务公开的政府.政府有责任与义务以更便利的方式,以更易理解的语言,让民众能够容易地获得政府的信息.在电子政务的发展过程中,其他国家也着力打造“阳光下的政府”,制定《阳光下的政府法》、《情报自由法》或《政务公开法》.在倡导政府信息公开的同时,保护网络中公民个人信息也是不容忽视的问题.传统行政行为中公民个人信息尚且被丢失、泄露,网络环境下公民隐私权的保护就更值得关注.无论是信息公开还是个人信息的保护,我国目前在这两方面的立法都是欠缺的.加快制定信息公开及隐私保护立法仍是当务之急.二是形成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台,逐步实现同层次和上下级政府机构之间的信息交换和信息共享.我国电子政务建设中地区、部门分割现象严重,各级政府及部门普遍成为“信息孤岛”.如果这个现象不能得到有效的控制和改善,将造成信息资源的巨大浪费和政府效能的成倍降低的严重后果.各地政府各自为政,无法实现资源共享,也背离了电子政务追求高效管理和公共服务的价值目标.这一切都与电子政务未实现标准化建设有关.因此现阶段应尽快制定电子政务工程建设的施工、管理、验收、维护等一系列的技术规范和作业标准,使电子政务建设标准化,并加强与国际信息网络化的建设接轨.三是健全电子政务信息安全保护的法律体系.电子政务中的技术安全问题一直以来都是立法的重点,我国也初步建立起了信息化网络安全规则体系,但偏重于计算机网络技术上的安全保护而忽视了制度上的安全保护.信息安全既涉及国家安全,也涉及个人隐私和个人认证问题,对电子政务的发展影响重大.当前应完善制度层面上的政府部门信息安全法规建设,主要包括信息采集、信息发布、数据保护、信息监管以及相关的程序性法律法规等.四是建立电子政务的监督法律机制.电子政务的大量内容都涉及政府行政行为,为避免行政权的滥用,监督约束机制是必不可少的.一方面,要建立政府与民众之间的互动回应机制.当民众可以方便地通过网络参政议事、申请办理具体行政事务时,通过网络对政府行为进行监督才有更通畅的途径.另一方面要制定网络行政行为的法律责任制度.目前对于传统行政行为都有相应的监督机制,而对于在网上从事行政行为出现错误或有侵权现象,以及各部门间网上办公如出现纰漏如何确定和追究相关人员的法律责任,这一方面还需要有明确的立法.