怎样去区分全国人大、人大常委以及国...

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全国人大是全国的最高权利机构,人大会议上,人大代表们可以通过选举选出国家主席、总理等职务；人大常委就是全国人大的常务委员,其地位在人大委员之上,一般是由党和国家的主要领导人担任；国家主席的主要职责是接见外宾和进行国事访问,以及丧葬礼仪等主持
民代表大会是国家的最高权力机构,但是人民代表大会一年只有一次机会在北京开会,听取政府工作报告、选举国家主席、国务院总理等国家重大决策
人大常委会是人民代表大会的常设机构,对全国人民代表大会负责并报告工作
人大决定权监督权简论
□ 程湘清
地方人大的职权概括为四条,即制定、颁布地方性法规,讨论决定本地区的重大事项,人事任免,监督本级政府和法院、检察院的工作.这就是我们通常说的人大四权：立法权、决定权、任免权、监督权.我认为这四权之间的关系,既不是孤立的也不是对等的.从国家宪政的角度讲,国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权,包括立法权、决定权、任免权等,这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权,包括法律监督和工作监督,这体现了人民对国家权力的规范和制约.本文拟结合各级人大行使职权的实践经验,仅就近年人们比较关注的决定权和监督权问题,谈一些看法.
关于人大决定权
人大决定权是国家权力机关的一项重要职权,但目前行使这项职权并不到位.主要原因有二：一是认识有误区,认为人大行使决定权有同党委“争权”之嫌,不敢或不愿行使；二是搞不清什么是“重大事项”,也缺少行使的程序,不会或不善行使.当然也有个别乱行使人大决定权的情况,前不久发生在湖南的嘉禾事件中人大常委会居然作出支持政府进行野蛮搬迁的决定,就是一个典型事例.“不敢”、“不愿”、“不会”、“不善”,以致“乱行使”人大决定权,原因是多方面的,其中最重要的首先是要解决对人大决定权的认识问题.
人大决定权的内涵是：人大及其常委会代表人民的意志,依照法定程序,对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议,并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力.
人大决定权具有三个特点：一是创制性.这是因为行使决定权的主体是国家权力机关,它不向任何其他国家机关负责,只对人民负责,直接享有创制权.二是全局性.这是因为决定的内容,是关系国家或地方国家全局的重大事项.三是权威性.这是因为作出的决定,代表了人民和国家的意志,具有最高的或相对最高的法律效力.
人大决定权的重要性集中表现为以下三点：首先,人大决定权是一项宪法权力,最能体现人民代表大会制度的本质特征.人大制度可具体为四项制度：权力属民制度,代表选举制度,民主集中制度,人大工作制度[1].行使决定权充分体现了这四项制度,特别是国家的一切权力属于人民这一核心制度.其次,决定权在人大四权中处于特别重要的位置.人大四权可概括为议决权和监督权.决定权既是议决权的组成部分,又是行使监督权的前提条件.最后,决定权对于没有立法权的地方人大和人大常委会具有更加重要的意义.从某种意义上说,没有立法权的国家权力机关,主要是通过行使决定权来行使国家权力的.
在实践中怎样行使好决定权,科学界定和规范“重大事项”是一个关键问题.
何谓“重大事项”?地方组织法比宪法规定得具体了些,列出了政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等9个方面的工作,但依然比较笼统,难以把握.从上个世纪80年代开始,一些省级人大常委会总结实践经验,试图用地方性法规的形式对“重大事项”作出界定和规范.目前,已有22个省级人大常委会和80多个市级人大常委会制定并实施了关于讨论、决定重大事项的规定.这些规定通常把“重大事项”区分为三类：第一类,是由人大常委会讨论,作出相应决议、决定的事项；第二类,是由人大常委会讨论,但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项；第三类,是只要求“一府两院”报告或备案,人大常委会不进行讨论、更不作出决定的事项.
科学界定和规范“重大事项”,主要应依据两条：一是宪法和法律规定,二是实践经验.上述省级人大常委会的讨论、决定重大事项的规定,总的看都是依据这两条制定出来的.经过对各地规定进行对比和分析,我们把由地方各级人大常委会讨论并作出决定的事项即第一类重大事项,概括为下列11项：
(1)保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议决定和本级人大决议决定的遵守和执行的重要部署或者重大措施.
(2)实施依法治国方略,加强社会主义民主法制建设的重要部署或者重大措施.
(3)保护公民、法人和其他组织合法权益的重大措施.
(4)本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案或者重大措施.
(5)教育、科学、文化、卫生等方面的发展规划或者重大措施.
(6)计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施.
(7)民族或民政工作的重大事项.
(8)根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或者调整.
(9)撤销下一级人大及其常委会或者本级政府不适当的规范性文件.
(10)授予或者撤销地方的荣誉称号.
(11)应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项.
由人大常委会讨论,不作决议、决定或者必要时才作出决议、决定的事项,即第二类重大事项,可概括为下列13项：
(1)法律、法规和有关决议的实施情况.
(2)计划、预算的管理情况.
(3)预算外资金的管理情况.
(4)教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住房公积金的管理情况.
(5)对预算执行和其他财政收入的审计情况.
(6)城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更.
(7)本行政区域内的重大建设项目.
(8)受理申诉、控告、检举情况.
(9)“一府两院”组成人员违法违纪处理情况.
(10)重大突发性事件的处理情况.
(11)办理代表议案和建议的情况.
(12)同外国地方政府建立友好关系.
(13)应当向人大常委会报告的其他重大事项.
上述两类重大事项(主要是第一类重大事项),规定得是否科学,是否符合法律和实践,目前尚有一些不同的意见和看法.
其一,有无必要和可能对重大事项进行界定和规范?
有的同志认为,什么是“重大事项”没有固定标准,既难以界定,也没必要界定,列出若干条,反而会“作茧自缚”,限定人大行使决定权.我们不同意这种看法.主要理由是：第一,上述所列第一类“重大事项”,既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作,又属于人大职权范围内的事项,总的说是比较全面可行的.不错,“重大事项”具有变动性和相对性的特点：在甲地是重大事项,在乙地可能不是重大事项；现在是重大事项,未来不一定是重大事项.正因为如此,重大事项不可列得过于繁细,除具有共性的具体事项,如计划、预算的变更和调整,撤销不适当的规范性文件外,主要应列涵盖各方面工作的概括事项.我们注意到,近两年制定的省级人大常委会有关规定已大大减少了第一类“重大事项”的项数.实际上,宪法和法律在规定人大及其常委会职权时,也是采取了概括事项和具体事项相结合的列举方式.第二,省级人大常委会制定的关于讨论、决定重大事项的规定,属地方性法规,地方立法的一条基本经验就是“不抵触、有特色、可操作”.为了做到有地方特色,在不同法律、行政法规相抵触的前提下,各地在界定和规范“重大事项”时,最后都有一条“兜底性”条款,即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”、“应当向人大常委会报告的其他重大事项”.这类“兜底性”条款,为国家权力机关行使职权留有很大的甚至是无限的余地和空间,不存在限定和束缚人大自身手脚的问题.长期以来,恰恰是对“重大事项”不作界定,影响了人大决定权及其他职权的有效行使.因此,地方人大用列举的方式把“重大事项”具体化,既是必要的,也是可能的.
其二,如何理解讨论、决定重大事项的性质?它是行使决定权还是行使监督权?
有的同志提出,讨论、决定重大事项是人大行使决定权,而上列第一类“重大事项”中,包括保证宪法和法律的遵守和执行,决定计划、预算的部分变更或调整,撤销下一级人大及其常委会和本级政府不适当的规范性文件,这些均属于行使监督权的内容,不宜列为重大事项.我们认为,这种看法值得商榷.人大四权是人大工作中流行的一种通俗概括.人大四权之间的关系,应是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系.保证宪法和法律的有效实施,部分变更、调整计划或预算,撤销不适当的规范性文件,都是地方政治、经济生活中的重大事项,人大常委会就这些重大事项作出决定,既是行使决定权,也是进行法律监督和工作监督,是人大决定权和监督权两权的配合行使.至于第二类所列事项,在一般情况下,人大常委会只听取和审议有关情况的报告,这显然属于人大工作监督的常见形式；只有在必要时作出决定的情况下,才是行使决定权.我们在研究人大讨论、决定重大事项的性质时,不应从概念和定义出发,更不宜把四权截然分开.应当说,地方人大制定讨论、决定重大事项的规定,主要是为了保障和规范决定权的行使,同时也有利于加强监督工作,有利于两权的有效行使.
行使好决定权,必须在党的统一领导下,理顺党委、人大和政府的关系,特别是要正确认识和处理人大讨论、决定重大事项和政府讨论、管理重大事项的关系.对各方面工作的重大事项,人大可以讨论、决定,政府从行政管理的角度也可以讨论、决定,实践中确有不易分清的地方.但是人大行使决定权同政府行使决定权,在性质、地位、作用和法律效力上都是不相同的.如何加以区别?根据各地经验,应当把握以下几点：一是从两个国家机关的性质和地位看,人大和政府的关系是决定和执行、监督和被监督、制约和被制约的关系.人大只对根本的、全局的和长远的重大问题作决定,对于行政管理方面的事务不必去管,要防止人大不适当地干预政府的日常工作.反过来也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻烦”,避开人大自行作出决定.如果出现这类侵犯人大职权的不适当的决定,人大常委会有权予以撤销或督促其自行撤销.二是从人大讨论、决定重大事项的程序看,一般是由党委提出建议,由政府或法院、检察院提出议案,再由人大及其常委会通过审议作出决定.要严格按照法定程序办事,不能把人大视为只是“走走形式、办办手续”的机关,更要避免搁置人大决定权的现象.三是从实际看,党委、人大、政府及其工作机构要加强协商和联系.因为我国各个国家机关都是在党委领导下唱的一台戏,因此在把某个重大事项提请人大讨论、决定之前,要加强沟通和协调.政府对某一事项该由自己决定还是提请人大决定拿不准,要及时听取人大的意见.人大决定重大事项也要通过党组征得党委的原则同意,并及时同政府通气.党委则要支持各个国家机关独立负责、协调一致地工作,特别要支持国家权力机关依法行使包括决定权在内的各项职权.

关于人大监督权
人大监督权在建设政治文明、构建和谐社会中具有特别重要的地位和作用.在我国政治、经济和社会生活中有各种形式的监督,但人大监督不同于党的纪检监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督、政协的民主监督,它是国家最高层次、具有最高法律效力的监督.
社会主义和谐社会,应当是稳定有序、长治久安的社会.社会动乱,像“和尚打伞、无法无天”的“文化大革命”,乃至发生在局部的足以影响正常生活的突发性事件,都是社会的极大不和谐.怎样保障社会稳定有序、防止任何意义上的社会动乱?怎样保持国家长治久安?怎样才能跳出“先兴后衰”、“人亡政息”的历史周期率?邓小平同志总结国内外的经验教训,得出的结论就是从制度上法律上解决问题.“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变.”[2]在我国民主制度中最根本最重要的是人民代表大会制度.其中包括作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度.人大监督的实质,是以权力制约权力,从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转.古今中外的历史证明,掌握权力而不受制约,必然滥用权力、走向腐败.共产党的宗旨和社会主义的本质,是和腐败不相容的.毛泽东同志早在中国革命胜利前夕就指出,我们党与历代王朝相区别,能够跳出始兴后衰、政怠宦成、人亡政息的历史周期率,因为我们已经找到新路,这条新路就是民主,就是监督.邓小平同志早在建国初期也说过：“我们党是执政的党,威信很高.我们大量的干部居于领导地位.在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党.犯了错误影响也最大.因此,我们党应当特别警惕.宪法上规定了党的领导,党要领导得好,就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义,就要受监督,就要扩大党和国家的民主生活.如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误.”[3]改革开放初期,邓小平同志总结历史的经验教训,进一步深刻地指出：“我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不加以重视.斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生.他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫.”[4]这充分说明,不断完善作为我国根本政治制度的人民代表大会制度和作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度,对于健全国家政治体制,从源头上防止和铲除腐败,从而确保“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,具有多么重要的意义.人大监督制度对构建社会主义和谐社会的作用主要表现在：通过人大行使包括监督权在内的各项职权,保障党和国家重大决策的科学性和可行性,防止出现严重失误和损失；及时反映人民群众的意愿和诉求,最大限度地解决各种社会矛盾和冲突,保持社会安定；保护人民群众的权利、规范国家机关的权力,防止权力滥用,有效地抑制被人民深恶痛绝的易于引发社会动荡的腐败现象,保障社会主义事业健康发展.
这些年来,人大监督工作取得显著成绩,但人民群众还不满意,需要按照前不久中共中央发出的[2005]9号文件的精神,遵循坚持原则、围绕中心、突出重点、讲究实效的思路,进一步改进和加强人大监督工作.当前特别需要从完善各项具体监督制度入手.这些监督制度包括：监督宪法实施的制度即宪法监督制度,监督法律执行的制度即执法检查制度,听取和审议国家行政、审判、检察机关工作报告的制度,审查和批准国家计划及其执行情况、国家预算及其执行情况的制度,受理申诉、控告、检举的制度,询问和质询制度,特定问题的调查制度,罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度.同时,还包括多年来地方人大从实践中创造的组织代表评议“一府两院”工作的制度即工作评议制度,听取和审议国家机关工作人员述职报告的制度即述职评议制度,错案或执法过错追究制度,对特定违法现象发出法律监督书的制度,部门执法责任制度等.如何完善上述监督制度?我曾著文作过一些探析[5].下边,我只想强调一下完善宪法监督制度和地方“两评”制度的问题.
胡锦涛同志在纪念宪法实施20周年大会上的讲话中指出,“实施依法治国的基本方略,首先是实施宪法.”“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正.”[6]在新一届党中央政治局首次集体学习就安排学习宪法时,胡锦涛同志再次强调,“要加强立法监督和执法监督,坚决纠正各种违宪现象,坚决维护国家法律的统一和尊严.”[7]在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的重要讲话中,胡锦涛同志进一步阐明：“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政.”“全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法、遵守宪法、维护宪法,保证宪法在全社会的贯彻实施.”[8]这里,胡锦涛同志给我们指明了加强宪法监督的极端重要性和基本方向.从国外情况看,宪法监督并不等同于议会监督.我国实行人民代表大会制度,人民代表大会代表人民统一行使国家权力,在各个国家机关中居于基础的地位.按照宪法规定,监督宪法实施的神圣职能属于全国人大及其常委会.地方人大负有保证宪法在本行政区域内的遵守和执行的职能,其含义应当是协助全国人大及其常委会监督宪法的实施.违宪是最严重的违法,依法治国首先是依宪治国.因此,宪法监督便成为人大监督工作的核心内容和第一要务.但是,我国监督宪法实施的职能尚未得到有效行使,原因之一就是宪法监督的机制和程序有待进一步完善.首先,要从法律上对什么叫“违宪”作出界定,明确违宪的主体和内容.违宪不同于违法,不能把违宪和普通公民违法混为一谈.2001年,最高人民法院针对齐玉苓案作出的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否承担民事责任的批复》,明确指出应承担民事责任,山东省高院据此直接依照宪法规定和有关法律规定作出判决.这一案件一时引起轰动,被称为“宪法司法化第一案”.应当肯定,高法批复及该案件依宪判决,无疑对于激发人民群众关注宪法权利、增强宪法意识,乃至推动建立宪法诉讼制度,都具有重要意义.但如果据此把一般公民违法和违宪混同起来就极为不妥了.所谓违宪,具有特定含义,其实质是对公民基本权利和国家制度的严重危害,是对国家最高法律效力的侵犯.因此,违宪,是国家行为,不是个人行为.它特指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪.简言之,宪法监督就是要审查、纠正文件(抽象行为)违宪和行为(具体行为)违宪.其次,要按照胡锦涛同志指出的,“进一步明确宪法监督程序”.目前,主要是完善审查规范性文件的程序.立法法已对审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作了一些规定,但只规定了被动审查,还要考虑实行被动审查和主动审查相结合,对某些牵扯全局和人民宪法权利的法规启动主动审查程序.有的同志还提出,对立法法规定以外的规范性文件,例如,全国人大组织法第三十七条规定的被认为同宪法、法律相抵触的国务院各部委的命令、指示和规章,省级人民政府的决定、命令和规章,要不要进行审查?如何进行审查?有待进一步明确.对于现实中并不罕见的国家机关及其组成人员的职务违宪行为,如何提起控告?如何受理、审查和纠正?也需要经过调研、论证,作出法律规范,逐步建立和健全宪法诉讼制度.
多年来,地方人大及其常委会坚持开展“两评”,已经形成制度,效果是好的.但各地做法不同,规定不一.有的评好不评差,把评议变成评功摆好,失去了监督的意义.有的评议过细,时间过长,代替了党政部门考评干部,失去了人大工作的特点.需要进一步总结经验,从法律上对“两评”的对象和范围、内容和原则、组织和方式以及评议结果的处理等作出规范.这里有两个问题值得重视和研究：第一,要合理确定评议对象.对工作评议的对象,一些地方主要依据两条来确定,一是本行政区域一个时期内党和政府的工作重点所涉及的有关部门,二是人民群众反映强烈的“热点”问题涉及的有关部门.有的省级人大提出“评好也要评差,罚劣但不奖优.”有的地方还把本行政区域内的条管部门,如土地管理、税务、技术监督等部门,也列为评议对象.关于述职评议对象的确定,一些地方的做法是：对人大及其常委会选举或决定任命的所有工作人员都要求年终向常委会提交书面述职报告,同时以发函的形式征询常委会组成人员和有关单位的意见,由主任会议从意见比较集中的人选中确定述职评议的对象.第二,要正确规范评议内容.评议不能面面俱到、旷日持久,应在人大常委会职权范围内集中评议执法情况和廉政建设情况,以区别于党政机关对干部的考核.
改进和加强人大监督工作,除完善各项具体监督制度外,从根本上说还取决于以下两点：（一）要加强人大自身建设.有的地方人民群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌,述职评议表扬多,执法检查走过场,一听二看三通过.”不敢监督、不善监督、不愿监督,与在人大工作的同志的精神状态和业务素质有直接关系.在新形势下,人大工作任重而道远.一定要按照吴邦国委员长提出的“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁”的要求,加强人大思想政治建设、业务素质建设、工作作风建设、组织制度建设,以适应新形势下依法行使包括监督权在内的各项职权的需要.（二）要科学规范党委和人大的关系,加强和改善党对人大工作的领导.我们党是执政党,毫无疑问,必须坚持党委对国家政权机关的领导,其中包括对人大工作的领导,这是人大工作保持正确方向的关键所在.但是,党同政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式也不同,不能以党代政、党政不分.应当说,党的领导主要体现在两个方面：一是把党的决策,通过提出立法建议的方式,经过国家权力机关按照法定程序制定为法律或其他具有法律效力的规范性文件,从而变为国家意志,成为所有公民必须遵守的行为规范.二是推荐重要干部的人选,经过法定程序,成为国家机关的领导成员,并对他们进行监督.党委和同级人大常委会不是上下级关系,更不是隶属关系.那么,人大对党委可否进行监督呢?我看到报纸上有的文章说党委和人大的关系就是：党委领导人大,人大监督党委.这一说法倒是简要明了,但是有个问题：人大监督是严格依照法定程序进行的,有特定的对象、内容和方式.按照现行法律规定,人大的监督对象主要是国家行政机关、审判机关、检察机关,党组织不是人大法定的监督对象.人大监督分为工作监督和法律监督.人大显然不能对党组织进行工作监督.但是党中央的文件和党的领导同志一再指出,各级干部都是人民的公仆,都要受到人民和法律的监督.这里所谓法律监督,我认为主要指人大监督.党组织和党员干部出现违法现象,人大可以采取适当方式进行法律监督.这是基于两条理由：一是,根据宪法第五条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的规定,党委出现违反宪法和法律的行为也必须予以追究.二是,中国共产党党章规定,党必须在宪法和法律的范围内活动.同时,国家行政机关、审判机关、检察机关的领导人不少也是党委的领导成员,人大对“一府两院”领导人的法定的直接监督也可视为对党组织和党员干部的间接监督.基于以上的分析,并结合实践经验,我们对规范党委和人大的关系,似可作如下考虑：一是,党委要适应新形势、新任务的要求,不断加强和改善对人大工作的领导,支持人大及其常委会依法行使职权.二是,党委作出的决策,凡是关系国家事务的,要求公民共同遵守的,应作为建议或者通过“一府两院”提出议案,提交国家权力机关制定法律、地方性法规或有关决定、决议.三是,人大及其常委会要通过依法行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权,自觉贯彻落实党的路线、方针、政策及重要人事安排.对重大事项作出规定,要通过人大党组向党委通报情况,听取党委的意见.四是,党委要把人大工作列入议事日程,重视人大建设,其中包括选派年富力强的干部到人大工作,逐步实现人大的专职化和比较年轻化；同时加强人大及其常委会中党组织的建设,充分发挥党员代表和党员委员的作用,支持他们依法履行职责.五是,人大及其常委会对于党组织的文件、决定中不符合宪法和法律规定的,可通过人大党组提出纠正的建议.人大及其常委会作出的决定,党组织和党员要模范地遵守.坚持做到以上几点,有利于改善党的领导方式和执政方式,实现科学执政、民主执政、依法执政.