如何消除城乡差距

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我国城乡收入差距原因及对策分析
我国现阶段城乡收入差距已经成为影响经济和社会发展的热点问题,其产生原因主要有:工农业产品"剪刀差",人均公共资源禀赋的差别,承担改革成本的不同,财政政策的"非农化"偏好以及城乡分割的"二元经济结构"和人均税费承担的差异.全方位解决这一问题的对策应该包括:推进农业结构战略性调整,深化农村改革,改革户籍管理体制,加大国家对农业的保护和支持力度;加快城镇化步伐和建立健全社会保障制度.
城乡差距,对于我们这个农业大国来说,究竟意味着什么?对于我们这些真实地置身于这个差距中的活生生的个人来说,又意味着什么?
关于城乡之间的差距和差别,普通公众大多都能从“二元结构”中多少得到点现实的感受.但是,查阅各种统计数据,我国城乡差距的巨大,对于人们心理上造成的冲击,以及由此产生的人生际遇的不同,仍然是如此沉重.
城乡差距问题在解放前就存在.新中国建立后,我国提出了加速实现工业化的奋斗目标.但在当时的历史条件以及西方国家的封锁下,实现工业化的途径和手段,似乎只能是从农业中取得资本的原始积累.于是,政府通过政策和制度手段,通过工农业产品价格的“剪刀差”,将资本从农业转向工业.据统计,在1950－1978年的29年中,政府通过“剪刀差”大约取得了5100亿元；在1979年－1994年的16年间,政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元的收入,同期农业税收总额1755亿元,各项支农支出3769亿元,政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元,农民平均每年的总负担高达811亿元.
“剪刀差”的长期存在,是造成我国城乡差距持续拉大的最直接的原因.而始于1958年的以城乡分割为特点的户籍制度,不仅在身份上强化了城乡的先天差别,更进一步成为加大城乡差距的重要因素.20多年的改革在消除城乡差别方面取得明显成效,但城乡二元体制尚未从根本上发生改变.造成我国城乡差距的许多因素,至今仍然在深深地刺痛着我们,并拖累着中国这个东方大国全面进步的步伐.可以说,这是一个几乎困扰了中国人一个世纪的难题.
城乡收入差距近几年呈扩大趋势
改革开放以来,我国城乡居民收入差距经历了一个先缩小后扩大、再缩小再扩大的过程.1978－1985年,由于农村实行联产承包责任制,农民收入迅速增加,城乡居民收入差距从1978年的257倍缩小到186倍.但1984年城市经济体制体制开始改革,城乡收入差距又开始拉大.到1994年达到286倍.从1994年开始城乡之间收入差距出现了下降的趋势,但是从1997年起又逐步扩大.
2004年年初,中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示,近年来,中国城乡收入差距在不断拉大,如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去,中国的城乡收入差距世界最高.该报告指出,2001年居民的人均收入几乎是农村居民的3倍.2002年全国的基尼系数相对于1995年上升了大概两个百分点.然而,调查人员认为这还不能真实地反映出城乡之间实际收入的差距.报告指出,城镇居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种实物补贴,比如城镇居民很多享受公费医疗,而农村居民却没有这种待遇.城镇的中小学能够获得国家大量财政补贴,而农村学校得到的补贴非常少,农民还要集资办学.城镇居民享受养老金保障、失业保险、最低生活救济,这些对于农村居民来说却可望而不可及.
从1995年到2002年,城镇内部的基尼系数的上升幅度最大,农村的基尼系数反而有所下降,然而城乡之间的收入差距却在扩大,城乡之间人均收入比率由1995年的2．8提高到2002年的3．1.
据调查,全国收入差距的扩大表现为高收入人群收入超高速增长.2002年全国收入最高的1％人群组获得了全社会总收入的6．1％,比1995年提高了0．5个百分点.最高的5％人群组获得了总收入的近20％,比1995年提高了1．1个百分点.最高的10％的人群组获得了总收入的32％,比1995年提高了1．2个百分点.而全国高收入人群收入比例的上升主要来自城镇,而不是农村.相对于1995年,2002年农村中的高收入人群组在全国总收入中的收入份额有所下降.
落后地区的城乡收入差距最为明显.从城乡之间收入差距的相对贡献率来看,西部地区最高,高达58．3％,而东部地区最低,为37％.也就是说,越是相对落后的地区,城乡之间的收入差距就越加明显.
该报告的统计数据截止到2002年,到目前为止,2004年的统计数据我们还没有看到,但在2003年,根据统计局测算的数字,城乡居民之间的收入差距大概是3．23倍,也就是3．23个农民的收入相当于一个城镇居民的收入.
教育差距同样触目惊心
收入上的差距,也许是最能说明问题的一个差距.但是,我国城乡之间的差距还不仅仅是收入上的差距.在教育方面,城乡差距同样触目惊心.
今年1月8日,中央党校首次公布了《中国农村九年义务教育的困境与出路》调查报告.该报告的一个很重要的背景是,2000年,国家宣布如期实现“基本普及九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的任务,特别是农村义务教育,2002年发生了翻天覆地的变化,小学和初中入学率分别达到98．6％和90％.全国有2598个县实现了“两基”目标,占总县数的90％.
该调查报告执笔人,中央党校潘云良教授1月11日在接受中国经济时报记者专访时说,他们课题组15名成员是带着这令人鼓舞的数字,满怀希望地奔赴全国16个省市进行调查研究.
然而,潘云良说：“我们失望了,农村的教育,尤其是落后地区的教育状况,并不像城市的教育那样成效显著,更说不上繁荣,反倒可用‘凋敝’这个词来形容,一点都不夸张,一点都不耸人听闻.我们深深感到,目前‘普九’的成果是低标准的,并且相当脆弱.”
报告指出,一方面,所谓“基本普及”,是指85％的人口覆盖地区实现这一要求,还有15％的人口覆盖地区——主要在西部贫困地区——这一目标远未实现；另一方面,即便在“普九”已经验收的地区,辍学率出现了明显反弹.近年来,农村学生辍学、流失率偏高,初中生辍学率上升,有的地方农村辍学率高达10％以上.就许多地方的实际观察,农村学生的辍学率,比统计数字要高得多.
报告同时还指出,农村孩子享有九年义务教育的“待遇”远远低于城市孩子.在政府规定免除学费的同时,却允许增收杂费,这一规定在实质上取消了“义务”的无条件性.在缺乏国家财政拨款支持的前提下,农村教育部门由于财政困难,不得不把增收超过学费的杂费变成最主要的经济来源.
与此相印证,国家教育科学“十五”规划课题——“我国高等教育公平问题的研究”课题组,于近期发布的研究结果更是明确指出,农村人口中低学历人口的比例远远高于城市人口,城市人口中高学历人口的比例明显高于农村人口的比例,城乡之间的巨大差距成为我国最主要、最显著的教育差距.
该课题研究提供了这样一组数据：随着学历的增加,城乡之间的差距逐渐拉大.小学及以下文化程度的人群在农业人口和非农业人口中所占的比例分别是：51．5％和16．3％；初中文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是41．5％和32．4％；高中文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是6％和21％；中专文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是0．8％和13．2％；大专文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是0．2％和11．1％；本科文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是0．02％和5．63％；初中文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是0．001％和0．323％.在城市,高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、281．55倍、323倍.
国家重点高校,占有较多文化、经济和社会资本的社会阶层的子女,占了相当大的比重,农村学生和弱势阶层的子女逐渐减少.教育资源、教育质量相对较弱的地方性高等院校聚集了较多农村学生.这表明高等教育入学机会的城乡差距从表面的、总量的、宏观的不均衡,转移为隐性的、更深层次的城乡差距.
综合各方面的数据看,近年来我国的农村教育有全面恶化的危险,我国城乡之间教育上的差距正在越来越演化成教育的不公平.而教育的不公平更加强化了城乡的二元结构,使得农村子弟通过教育来改善自身境遇的希望变得更加渺茫.从某种程度上说,我国目前的教育投入和教育结构,不仅没有成为弥合城乡差别的黏合剂,反而成了加剧城乡分化的筛选机器.
医疗负担重使农民境况进一步变差
在医疗卫生方面,有数据表明,农村人口占全国人口的近70％,而公共卫生资源不足全国总量的30％.农村每千人口,平均拥有不到一张病床,而城市的平均数字,约为3．5张；农村每千人口,只拥有一名卫生技术人员,城市则在5名以上；农村人口医疗保险覆盖率只有9．58％,城市则为42．09％.
而根据国务院发展研究中心研究员韩俊的研究结果,农村卫生事业虽然有所改善,但是医疗价格不断攀升,农民医疗负担重,有病看不起,因病致贫、因病返贫的现象很普遍.根据最近对全国100多个村庄的典型调查,农村住院分娩率和患病就诊率仍较低,有32％的婴儿是在家出生的,有78．6％的农村人口是在家死亡的.从调查看,医疗支出已经成为农村居民一项沉重的经济负担.在全部调查农户中,医疗支出占消费性支出的8．5％,大病户家庭则占了30％左右.大病给农民的生活带来了沉重的负担.农民一次大病的平均花费7000多元.一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年多的全部收入.重大传染病70％－80％是在农村.
目前90％以上的农民属于自费医疗群体.新型合作医疗的保障水平还很低,平均补偿比例仅为30％,即使农民参加了新型合作医疗,还远远不能解决因病致贫、因病返贫的问题.从总体来看,政府农村卫生投入严重不足.1998－2002年,政府农村卫生资金投入总量由110．34亿元增长为151．16亿元.但同期,政府对农村卫生机构投入占财政支出比重却由1．02％下降为0．69％.
以工促农以城带乡政策导向确立,农民增收初见成效
需要看到的是,上面所罗列的各种数据,还仅是几个与人们生活非常密切的大的领域的数据,除此之外,在精神文化生活、公用事业服务等领域,我国的城乡差距同样无法忽视.农村全面落后于城市,已经是我们必须要面对、要解决的紧迫课题.城乡差距持续扩大,已经成为我国社会经济发展中的突出矛盾.
令人感到宽慰的是,我国城乡巨大差距所引发的种种问题,已经引起了最高决策者的极大重视.
2004年新年伊始,中共中央、国务院就农民增收发出了题为《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的“一号文件”.2005年中共中央发出的“一号文件”,则是《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作,提高农业综合生产能力若干政策的意见》.连续两年的两个“一号文件”,都将工作的着眼点放在了解决农业、农村、农民生产生活中存在的严重问题上.
2004年底的中央经济工作会议指出,我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段.2005年中央农村工作会议又进一步阐明,纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向.今年的“一号文件”中也重提了工业反哺农业、城市支持农村的概念.
这是一个重大政策变化.如果说长期以来政府的决策有着明显的“城市化倾向”的话,今后,我们将能看到越来越多的向农村倾斜的政策导向.可以说,2004年在解决城乡差距问题上具有里程碑的意义.
2004年,这种向农村倾斜的导向已经很明确.中央政府和地方政府采取了更直接、更有力的政策措施,促进粮食增产和农民增收.主要措施是：减免农业税,取消除烟叶以外的农业特产税,对种粮农民实行直接补贴,对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴,对重点粮食品种实行最低收购价政策.同时,大幅度增加对农业、农村特别是粮食主产区的建设投入.全年中央财政用于“三农”的支出共2626亿元,增长22．5％.中央还加大了对贫困地区农村义务教育的支持,继续实施农村中小学危房改造.为中西部地区农村义务教育阶段2400多万贫困家庭学生免费提供教科书.扶贫工作的力度也在加大,中央财政去年安排扶贫资金122亿元,农村贫困人口比上年减少290万.中央还督促各级政府全面清理建筑领域拖欠工程款和进城务工农民的工资,已偿还历年拖欠工资332亿元.
在刚刚过去的2004年,我国农业获得了可贵的喘息之机,农民人均纯收入增加300元以上,增幅高于6．5％,超过年初预期的增长5％的目标.去年最受农民欢迎的五项政策,即“两减免、三补贴”,使得农民从中得到实惠451亿元.有关学者也表示,综合各种情况看,2004年我国城乡差距不会进一步拉大.
农民增收基础尚不牢固,今年政策力度继续加大
应当注意的是,虽然2004年我国农业产生了恢复性增长,但是增长的基础都不牢固.有专家指出,去年增产增收,至少有四个因素共同起作用,就是政策、工作、价格、气候.后两个因素并不是什么时候都会有利的.而这些年来,耕地减少,农田水利设施老化失修,农业科研成果储备不足,技术推广体系不健全,粮食的生产能力实际上比上世纪九十年代末下降了.
另外,虽然我国农业增加值占国内生产总值的比重已经下降到15％,但还有近60％的农村人口、50％的劳动力以农为主,城乡二元结构并没有根本改变.中国非农业人口占少数,非农产业效率低,短时期不可能用很大力量“反哺”农业.城乡差距将会在比较长的时期内存在,如果出现各种预料不到的波动,城乡差距仍有继续扩大的可能.这些问题,都必须引起我们足够的重视.
温家宝总理3月5日所作的《政府工作报告》明确提出,解决好农业、农村、农民问题,仍然是2005年全部工作的重中之重.他宣布了今年的5项具体措施：一是在全国大范围、大幅度减免农业税.592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税.二是全部免征牧业税.三是因减免农（牧）业税而减少的财政收入,主要由中央财政安排专项转移支付予以补助.中央财政为此新增支出140亿元,用于这方面的支出总额将达到664亿元.四是中央安排150亿元,增加对产粮大县和财政困难县乡的转移支付.五是推进乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等相关改革.
温总理还宣布,明年将在全国全部免征农业税,5年取消农业税的目标,3年就可以实现.全部免征农业税,取消农民各种负担,将彻底改变两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史.温总理还宣布,从今年起,免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策,使贫困家庭的孩子都能上学读书,完成义务教育.
从今年的《政府工作报告》,我们可以看到中央解决城乡差距问题的决心和信心,从而也看到了希望.当然,逐步解决这样一个涉及十几亿人口的切身利益的如此艰巨的问题,仅有中央的决心是不够的,还需要各级政府的决心以及艰苦细致的工作,需要全社会的关注、理解、支持和配合.
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城乡关系中必须改革的几个方面
第一,要下决心改革户籍制度.这是实施统筹城乡经济社会发展的体制性障碍.现行的户籍制度把公民人为地分成农业户口和非农业户口,是实行“城乡分治,一国两策”的体制性依据,是形成目前二元经济社会结构的条件,本身是为计划经济体制服务的,我们要建立社会主义市场经济体制,建立全国统一的大市场,农民背着“农业户口”的身份,怎么参加市场竞争.这种落后的过时的户籍制度,是造成城市化滞后于工业化的主要原因,也是亿万农村劳动力进城后只能作为农民工,引出诸多社会问题的原因.要从根本上解决农民工问题,也必须先改革户籍制度.现在有些省市已经在改革这种不合理的户籍制度,效果是好的,并没有引起想像中的严重问题.但户籍制度不是一省一市可以改了的,国家必须统一地改.
第二,农村土地制度要进一步改革.现行的家庭承包集体所有的耕地制度是从“三级所有,队为基础”的基础上演变过来的,好处是农民有了自主经营权,适合目前生产力水平.但有两个问题?一是土地经常调整、不稳定.国家已明令公布第二轮承包后,30年不变,实际上由于种种原因还是在调整和变动.这对农民爱护土地改良土地是不利的.二是土地是集体所有的,农民自己保护不了自己耕种的土地.这一轮圈地运动,一年多时间,全国就有数千万农民成为失地失业的游民,他们虽然竭力想保护赖以生存的命根子,但因为得不到法律的保护,只好眼睁睁的被人从土地上赶出来.失去土地当然对农民不利,其实也对国家不利.中国是个耕地资源稀缺的国家,一阵风就能圈掉5600多万亩土地（占总耕地的3％）,这样的土地制度,肯定是有问题的.
农民家庭承包的耕地既是生产资料,也是社会保障,应该制定相应法律,赋予农民长期使用的权利.在中国这种特殊的历史背景下,农民的承包权,应该是物权、是财产权.新宪法规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”这不仅是要保护个体工商户、私营企业主等阶层人员的合法私有财产不受侵犯,当然也是要保护农民的承包耕地不受侵犯.把保护基本农田、保护耕地的权利和责任赋予农民,基本农田耕地才能保护得住.
中国各地农村的情况千差万别,应该允许各地试行适合各地实际情况和当地农民自己愿望的多种形式的土地制度,如有的可以实行“土地国有,农民永包”,可以实行土地股份合作制,也可以实行个人所有、合作所有、社区所有、国家所有等形式,待试行一段,视实践结果,再作选择.
第三,应从根本上改革现行的农民工体制.农业劳动者、农村人口向城市转移,成为工人、职员,成为城市居民,这是工业化、城市化、现代化发展的必然规律.
从城乡关系的视角看,农民工这种体制是农村为城市作贡献作牺牲的一种形式.既不公平,也不合理,是造成目前城乡差别越来越大的原因之一,也是“三农”问题屡屡解决不了的重要原因.
2001年,全国共有36512万人为第二、三产业职工,第二、三产业共创造81903亿元GDP,平均每个职工制造的GDP为22431元.农民工约有60％在第二产业工作,40％在第三产业工作,以平均数计,每个农民工在城市创造了22431元的GDP.
他们得到了什么呢?农民工的工资,全国没有统计,2001年深圳市劳动局统计,该市农民工的月平均工资为588元,一年是7056元,加上还有一些额外的奖金、福利等的收入,农民工的平均年收入约为8000元,那么一个农民工一年就为城市创造了22431－8000＝14431元的财富.2001年全国有9460万农民工,也就是说农民工为城市创造了13652亿元财富,相当于当年第一产业增加值15411亿元的89％.
这些财富都留在城市了,这就是为什么深圳、上海、北京、广州等用农民工多的城市发展得快的一个重要原因.农民工病了、残了回农村,老了回农村,农民工的父母老人,由农村养着,农民工的子女在农村养育和接受农村的义务教育.
这样的农民工体制,这样的城乡关系,能长此以往吗?现在还只是十多年,再十年、二十年会怎么样?这几千万耗尽了体力和智慧的老农民工回到农村,谁来赡养他们?
农民工体制必须从根本上改革.如前所述,先要改革户籍制度,使农民工在身份上得到应有的市民待遇.再分别情况,分期分批地把农民工逐渐转变为第二、三产业的一视同仁的职工,转变为城市居民,逐步填平这条在城乡已经形成的社会鸿沟.
第四,改革国民收入分配格局和调整财政体制.现在的国民收入分配格局是多年沿袭下来的,重积累轻消费,重城市轻乡村,重东部轻西部,重上层轻基层,重经济建设轻社会发展,这是形成城乡关系、地区关系不协调,经济与社会发展不协调的体制性原因,要实施“五个统筹”发展,必须按照完善社会主义经济体制的原则,改变目前仍在沿用执行的国民收入分配格局.