重庆统筹城乡发展面临的困境

重庆统筹城乡发展面临的困境
重庆统筹城乡发展面临的困境

重庆统筹城乡发展面临的困境
城乡统筹改革试点有其内在的司法需求,但司法与改革之间又具有不可弥合的冲突,只有通过整合司法资源,发挥司法能动性,才能最大程度实现改革与司法的良性互动.
　　2001年诺贝尔经济奖获得者美国经济学家斯蒂格列茨断言,21世纪对世界影响最大的两件事:一是美国的高科技产业,二是中国的城市化[①].全国统筹城乡综合配套改革实验区的设立,为实验区加快发展提供了一次重大机遇,实验区也因此面临着重大挑战.在机遇和挑战面前,政府各个部门作为统筹城乡发展的行为主体纷纷行动起来,处于经济“边缘”地位的司法机关在此能否作为、有何作为、怎样作为,是摆在司法机关面前的一道重大课题.
　　一、司法的定位：城乡统筹发展的内在需求
　　城乡统筹发展要求在城乡之间建立起均衡增长的良性互动机制.从被确定为城乡综合配套改革实验区确定的统筹发展目标看,也均是以各项经济指标作为参数,这充分反映出城乡统筹发展的核心主要是在经济领域的搏杀.法院作为国家审判机关,并不直接参与社会物质产品的交换活动,也不直接创造物质财富,除了能够在维护社会稳定方面发挥服务经济发展的功能外,城乡统筹发展还有其内在的特定的司法需求.
　　（一）城乡统筹发展的改革措施需要得到法律的正当性肯定
　　我国的法治化进程与改革几乎同时起步.改革初期,由于缺乏足够的法律资源,决定了改革初期是政策调控型的改革,而不是法律调控型的改革.政策调控型的改革往往是首先通过党的政策以突破法律的方式进行,为了推进改革的发展,不得不在一定范围内牺牲法律的严肃性和稳定性,但是改革推进速度快,效果立竿见影.随着我国经济体制改革目标模式的确立和改革的进一步深化,改革方式也应当由政策调控型的改革逐步转变到法律调控型的改革,实现改革的整体性、有序性、连续性和长效性.因此,在城乡统筹改革试点中,确立一系列的相关改革措施是必不可少的,这些改革措施需要得到法律的正当性肯定,否则在因落实改革措施而引发的纠纷中可能面临司法的负面评价,这将直接影响到改革的进程.
　　（二）化解城乡统筹矛盾纠纷,保证城乡统筹健康有序进行
　　城乡统筹是一项全新的事业,这项事业的核心是改革.改革在本质上是各阶层、各主体利益结构的调整,在这种调整中,不可能所有主体都获得“帕累托最优”或“帕累托次优”效应.建国以来,我国通过城乡二元化体制,特别是工农产品价格“剪刀差”,初步实现了工业化、城市化,但是换一个角度,也可以说我国的工业化、城市化很大程度上是以削弱农业、剥夺农民、牺牲农村为代价的.统筹城乡综合配套改革的出发点和归宿,就是工业反哺农业,城市支持农村,消除城乡差距.[②]这就决定了利益矛盾和冲突的不可避免.在法律覆盖社会生活主要过程的情况下,这些利益矛盾和冲突都直接或间接地表现为应受或可受法律评价的法律事实.当矛盾和冲突发展到难以调和的境地时,矛盾或冲突主体便倾向于寻求司法解决.由此所形成的局面是：社会长期累积或由社会变革所引发的各种矛盾和冲突都直接或间接地交给了司法.司法直面着由社会变革所引起的各种矛盾和冲突.尽管进入司法程序的纠纷只表现为个案,但是改革过程中的个案裁判通常会引发类似诉讼的大量显现.因此,人民法院对各种改革措施如何进行恰当的法律评价、如何解决此类不同于以往的纠纷将直接关系到改革的成败和进展.
　　（三）以改革试点为契机,促进司法领域的城乡平等保护
　　统筹城乡综合配套改革的目的在于缩小城乡差别,实现城乡协调发展,构建和谐城乡关系.因此城乡统筹是一项系统化工程,涉及到各个领域、各个阶层.在当前的司法领域中,由于城乡二元结构的经济社会背景,还存在一些与城乡统筹发展思路不协调、违背城乡统筹发展要求的客观现象.例如,由于城乡居民在时间资源、经济资源、法律知识资源上的差距导致城乡居民不能平等共享司法服务,法庭可能变成单纯的诉讼技巧的竞技场；法律对农村土地流转的严格限制导致农民不能充分享受土地增值的利益；二元城乡结构形成的人身损害赔偿同命不同价现象等等.因此人民法院在履行审判职能的过程中如何回应城乡统筹发展的要求,实现司法领域的城乡平等保护是司法上的“城乡统筹”难题.而我国目前所处的社会大发展、大变革的社会转型时期正应当是法律创新最活跃的时期.历史上,许多重要的法律观念、法律原则、法律概念和法律规范都是在社会转型时期创造的.城乡统筹改革试点作为我国社会转型期的一个重要亮点,将为我国法律的更新和发展提供宝贵的实践经验,也将为服务于民的司法改革的深入提供一个崭新的平台.
　　二、司法的困境：城乡统筹改革试点与司法特性之间的悖异
　　城乡统筹发展的司法需求和通过城乡统筹改革试点进一步深化司法改革的期翼为二者之间的良性互动提供了重要的契合点,然而,改革和司法之间并非单纯的此增彼长关系,二者还分别具有相互冲突的特点,形成彼消此长的悖异.
　　（一）司法的稳定性与改革的灵活性之间的悖异
　　在不确定这样一种恒久状态中,对安全、稳定和有序生活的渴求始终引导着人类的行为和活动,并因此塑造了人们不断追求确定性生活的心态和习性.在这个过程中,法律作为一种通过自觉束缚来有效减少和控制不确定性因素的社会调整手段逐渐被有意识地奉为权威.因此,寻求确定性,追求人的解放和自由是法律世界的主旋律.[③]国家通过裁决表明国家对特定纠纷的态度,充分发挥诉讼的示范效应.如果司法朝令夕改,民众将对诉讼无法预期,司法的权威必将受到严重损害.因此,司法的稳定性是发挥司法功能、确保司法权威的前提和基础.
　　改革试验的思路是先行探路、以点带面,方式是行政主导、政策先行,因此,随着改革进程中新事物、新观念和新方法的不断涌现,政策可以根据新的情况和变化迅速调整.再者,由于立法程序具有严格法定性,政策的制定程序则相对宽松,因此政策的更动无论在程序上还是准备工作上都要迅速、及时得多.改革政策的灵活性与政策的实施方式、实施范围和经济现象的多变性是相吻合的.
　　（二）司法的滞后性与改革的超前性之间的悖异
　　面对中国市场经济改革浪潮的快速推进,司法的回应是积极的,但从总体上看,司法实践依然显示出一定的滞后性.这是因为司法相对经济现象而言是次生的,居于第二位的.经济现象所产生的要求具体体现为法律制度乃至司法实践必然具有一定的时滞过程.同时,与经济过程相比,司法的内生变化也是缓慢的.如果说经济领域中对如何建立城乡统筹体制尚需作较长时间的探索与尝试的话,那么,在司法领域如何创立与城乡统筹相适应的法律秩序则是更为复杂的课题.[④]一方面,即便立法工作以超常的速度进行,司法所能够得到的规范资源仍不足以应对激剧变化的经济现实,而在社会层面看来,立法的任何缺陷或不足都是由司法直接加以承受.另一方面,在司法自由斟酌的空间和范围内,司法机构成员受知识和经验的局限,亦难以恰当地把握哪种司法行为对建立城乡统筹秩序是必要或有利的,从而难以恰当把握处理实际问题的基点.因此,司法的滞后性与改革的超前性之间的矛盾从这一层面上说是不可弥合的.
　　（三）司法的统一性与改革实验的地域性之间的悖异
　　经济体制改革的措施通常在局部地区、部分主体之中先行试验性推行.为了营造宽松的发展环境,国家往往允许试点区实行更为灵活的政策,有的还赋予其特殊立法权.这使得试验区大多数改革举措具有很强的地方性、临时性和变动性.然而,法治建设要求法制的统一,要求法的普遍适用性,不得因时、因地、因人、因事而异.司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则,任何局部性的“试验”都是不能被允许的,即便这种试验的主观倾向应得到充分肯定.这意味着司法不可能依赖于由点到面的积累效应,而需要在充分的理性探讨基础上,系统进行制度设计,进而对相关法律作出修改.
　　因此,可以预见,在与改革相关的一系列政策和地方性法规与相关上位法冲突时,法官在适用法律和追求司法效果时将面临两难的境地.从司法的核心价值出发,必须满足法律上的要求,但其客观形成的法律效果和社会效果的冲突后果却是法院和法官难以承载的.[⑤]
　　三、司法的出路：司法在城乡统筹发展中的整合
　　司法与改革之间有着相互需求,也有彼此难以弥合的冲突,如何最大程度地实现司法与城乡统筹发展之间的良性互动呢?笔者以为,作为司法机关应当着重做好以下几方面的工作：
　　（一）事前预防：当好政府参谋、做好自身准备
　　虽然由于人们对司法和城乡统筹改革认知能力的限制,人们不可能在行为之前就作到事无巨细皆胸有成竹,但是改革之前的有关统揽全局的计划和准备却是必不可少的.以发展法律调控型的改革为指导,人民法院既要当好政府参谋,又要为改革做好自身的理论储备.
　　一方面,积极参与对政府拟订的城乡统筹政策和相关地方性法规等规范性制度的论证,确保城乡统筹改革实验在基本法律框架范围内进行.虽然政府才是政策的直接实施者,立法机关是法规的直接制定者,但是人民法院仍然应当充分利用其司法职能履行过程中获取的司法资源,主动参与城乡统筹改革实验的政策研究制定,向立法机关提出相关法律法规制定、修改、完善的建议.由于这些建议都是针对审判过程中发现的法律问题和管理漏洞,因此具有针对性、实践性和有效性.
　　另一方面,尽管目前尚处于城乡统筹改革之初,大量的问题还没有暴露,大量的纠纷还没有形成,但是与此相关的一些问题却是可预测的.随着新农村建设的逐步推进和土地流转方面的制度创新,有关农地入股、农村集体土地出租用于非农建设、小产权房等问题将会逐步浮出水面；随着城市扩容、更多的农民工涌入城市,有关农业保险、农民工的社会保障等问题也会再度引起人们的重视.因此,人民法院应当未雨绸缪,深入专项研究城乡统筹政策可能引发的矛盾冲突和纠纷,积极寻找通过司法途径解决问题的思路和对策,做好理论储备,努力为城乡统筹发展提供良好的司法支持.
　　（二）事中处置：把握司法能动与司法审慎
　　综观世界各国的法治历程,大凡法治搞得比较成功的国家,无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合.司法的任务不仅限于裁决案件与争议,还要维护国家的法制和秩序.在各种矛盾突出、越轨普遍的情况下,在行政主导的纠纷解决机制逐渐让位于司法主导的纠纷解决机制的过程中,政策调控型的改革弊端虽然日益凸显,但法律调控型的改革尚未完全实现,此时司法的唯一出路就是以司法能动主义为理论主导,选择渐进、横平之路.
　　所谓司法能动主义是相对司法限制主义而言,司法限制主义主张法官在作出判决时,应该并且只能以法律规则和原则为依据,不需要考虑建立于有关道德或者公共政策基础上的“外部”价值,法官裁决的过程只是发现事先存在的法律,将其通过形式逻辑的方式运用于具体案件从而得出判决的过程.司法能动主义则主张法官在审理案件时,除了要考虑以法规或先例形式存在的“规则”,还要考虑具体案件的事实、法律原则、案件的社会影响、道德、伦理、政策等因素,在综合平衡的基础上作出最后的决定.两种理论之争源于美国.成熟发达的法治国家尚且具有司法能动主义的需求,对一个正在发展的、幅员辽阔的、处于社会变革的国家来说,司法能动主义的价值更无须多论了.
　　因此,司法需要在改革前后的新旧体制的不同要求中作出权衡,既要以宽容的态度对待旧体制所形成的现实,又要以超前的视野倡导和维护新体制所应有的规则.一方面应以规范性为指导,在把握法律原则精神的基础上维护法制的统一和稳定,正确处理法律和政策的关系,促使社会主义法治经济的形成；另一方面应以横平性为指导,在诉讼程序上利用有限的司法资源给予“三农”案件必要的倾斜,如放宽举证时限、放宽调查取证的条件、加强释明权、在案件受理、审理的时间、地点上考虑农村需求提供便民服务等,在司法资源分配领域最大程度实现各个利益博弈群体的实力均衡；在实体上,司法者要考虑到改革试点的需求,充分运用法律解释方法,系统考量裁判结果,避免机械适用法律,矫正形式主义的僵化和不足.从理论上表述司法机构在此境况下的应有立场或许较为容易,但在实践中具体处置这种关系则极为困难.因此,这是对司法乃至法治的一个重大的、长期的考验.
　　司法能动在我国易为理解,但容易忽略的是,在已经分享了二十余年改革成果的今天,人们对能够参与改革热情澎湃,对如何参与改革激情飞扬,这虽无不妥,但是,以理性为基础的司法却要同时保持应有的冷静和审慎.毕竟,司法是解决矛盾、处理纠纷的终极方式,不适宜大刀阔斧、边为边改,否则将严重损害司法权威,损伤民众对法治的期待,而对法治的伤精动骨将是任何经济手段都无法替代和弥补的.那么,司法的冷静和审慎应当有何表现呢?
　　一方面,审慎把握立案关,做到不“当”管的不管.社会变革过程中出现的许多问题不是法院通过司法手段能够调节和解决的.对因此而引起的纠纷,如果司法大量介入并以司法的方式进行价值评判,可能引发法律与政策的冲突.当法律的滞后性、稳定性束缚了改革进程的时候,法官将陷入两难的境地.判决的结果或者是法律政策化,让法官丧失对法的尊崇地位,或者是让判决束缚住改革者的手脚,凸显法治的代价.任何一种司法解决方式都不能取得良好的社会治理效果,因此,这类纠纷更适合通过改革的深化和发展的方式进行解决.这就需要审慎把握立案标准,对于不符合立案标准的起诉,告知当事人通过其他适当渠道予以解决,做到不“该”管的不管.对于那些虽然符合立案标准,但司法难以解决的问题,可以引导当事人通过具有程序相对简单、当事人合意性较强、纠纷处理结果更灵活、成本更低廉、国家干预少等优点的民间的、基层组织的、行政的纠纷解决方式予以解决,做到不“当”管的也不管.[⑥]
　　另一方面,对改革中出现的明显问题应大胆给予评价,引导改革走向深入和发展.为了对充满创新冒险精神的改革者松绑,我们必须对改革者的过失“宽容”.通常意义的宽容意味着“理解”、“不处理”,但是,司法上的“宽容”能否这样理解呢?答案必然是否定的.司法上如果对出现问题的改革措施不界定、不处理,其后果必然是类似改革措施的持续实施,直至不当后果的大量出现迫使改革者自行修改、废止.当然,所谓的处理主要是指需要对进入司法途径的法律关系进行定性、处理,并非直接针对改革者.对于改革过程中一些尚难以作出司法评价的行为,司法在运用强制性国家权力的时候,应适当注意软性司法手段即协商、和解、调解等方式方法的采用.因为许多矛盾与问题的产生有其社会与历史的原因,不宜作简单的法律评价并由此而采取虽然形式效用强但是缺乏实效性的法律对策,而应当综合考虑纠纷中的相关因素,统筹之下予以应对.
　　（三）事后指引：充分发挥司法建议的积极性
　　虽然法院所面临的直接任务是适用法律,但司法本身并不是目的,其目的在于对社会关系进行有效的调整,而终极目的则在于针对社会的需求提供其所需的服务,最大限度地满足社会需求.建设社会主义法治国家,不能仅仅依赖刚性的司法裁判活动,还需要通过种种非诉讼的柔性方式把法律的规定、法治的精神普及到机关、法人和公民当中,使其变成整个社会的公共意志,从而调整、规范他们的行为关系.司法建议则不失为一种有效的柔性方式,并且该方式堪称我国理性应对社会制度困境的典范.它就像医生的诊断书和处方一样,可以为收受方提供一个对症下药的机会,同时也为法院提供了用非强制手段处理社会问题的空间.案件是社会矛盾的晴雨表,作为诉讼纠纷裁判者的法官最有条件对案件反映出来的相关部门在进行社会管理方面存在的问题进行总结和建议,指出其违法、违纪问题或制度漏洞,助其化解潜在矛盾,消除纠纷隐患.因此,人民法院应高度重视因城乡统筹政策引发的群体性诉讼,广泛接触和获取城乡统筹政策、社会发展动态,不断研究新情况、新问题,准确找出纠纷症结,在建立健全城乡统筹信息收集机制的前提下,提出观点明确、内容详实、论证严密的司法建议.
　　四、结语：现实与希望
　　这是一个新旧并存,不同社会机制相互碰撞又各自发挥效用的激荡时期,如何应对司法与改革之间的悖异,如何发挥司法与改革之间的良性互动,是对国家所具有的社会治理能力的考验.在纷繁的社会现象与多样化的社会机制中,虽然法律调控型改革是实现社会和谐与长治久安的必由之路,但是渐进、横平却是我们不得不走过的阶段,否则,法治的代价太大,大得让我们无力承受.我们相信,雨过---天晴.