中国如何进行环境治理

中国如何进行环境治理
中国如何进行环境治理

中国如何进行环境治理
[环境与社会]中国环境治理转型中的社会公众与知识精英\x0d文/庄文嘉（中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生）\x0d近年来,中国学术界对环境治理问题的讨论,已经从“如何治理”转向了“由谁治理”.谁制定决策来平衡经济发展与环境保护,成为学者们热烈讨论的问题.这主要是因为,社会公众、大众传媒、民间组织、专家学者等新的政策行动者在环境治理领域中逐渐扮演更为重要的角色,从而改变了以国家为中心的监管结构,代之以一个以议题为导向、以多元主体共同治理为基础的政策网络.尤其是社会公众,随着其环保意识和社会参与能力的显著提升,他们现在更愿意为保护环境承担起个人的责任.不过,“想要行动”是一回事,“如何行动”又是另一回事.社会公众必须具备一定的治理能力才能成为有效的环境治理主体.这就需要有外部力量对其进行“充权”（empower）,这种外部力量可以来自国家,也可以来自社会.无论来源何处,环境知识是“充权”的主要内容.这意味着,掌握环境知识的社会精英必须担当起“充权”主体的责任.但与此同时,社会公众又如何监督与制衡知识精英,避免后者将本质上为公共问题的环境治理转换为纯粹的技术性问题?换言之,在环境治理中,社会公众与知识精英的关系为何?这是本文所要探讨的问题.\x0d分析框架：双重对称性发展\x0d环境知识对环境治理过程中的问题识别、议程设置乃至方案构建与选择都有重要影响.山蒂（Santi）和格林纳（Grenna）建立了一个六层次的分析框架（见图1）.首先,最基本的环保知识是公众环保意识觉醒的前提,但是,这些知识的增长并不一定会直接产生环保行为.只有当公众认为自己是某一环境问题的利益相关者时,他们才会关注问题.但是,对于“问题是什么”,则需要更高层次的环保知识来帮助理解与建构.随后,人们才会对这一问题形成自己的态度,或者支持,或者反对.但至此,人们仅仅是表态,只有当他们的想法和说法得到论证与支持（合法化）时,环保行为才会形成.\x0d中国社会公众参与环境治理的双重不对称性\x0d目前,中国的社会公众在环保知识与环保行为的发展上呈现出双重不对称性.一方面,随着我国环境保护运动的逐渐普及和深入,我国公众的环保意识和参与诉求不断提高.社会公众通过各种方式组织起来,积极地参与到保护环境的行动中去,各种形式的环保团体纷纷成立.各种大小、规模、范围不等的环保社会活动日益频繁,公众以各种形式参与环境保护的力度、深度和频度大大提升.环保网站和新闻媒体等通过广播、电视、报纸、网络等媒介进行环境宣传和舆论监督.各地公众也开始为维护自身良好居住环境的权益而展开维权行动.从2005年的圆明园防渗工程事件到2007年厦门PX事件中的公众散步街头,公众不仅展现了集体行动的力量,也在其中逐渐找到了自身作为治理主体的感觉,不断地积累公民性经验,在实践中塑造着新的治理机制.对此,环保总局局长周生贤也明确地指出：“当前公众环境意识已显著提高,公众主动参与和监督的愿望十分迫切,只要引导得当,就会成为推动环保工作的重要力量.”\x0d另一方面,社会公众的环保知识却亟待提升.根据中国环境意识项目于2008 年4 月3 日发布的《2007 年全国公众环境意识调查报告》,中国社会公众在环境保护认知上是高知晓率与低正确率并存,公众大多听说过一些与环境科学有关的知识,但对其准确的含义了解不深.同时,公众对环境科学知识认知的广度普遍较低,性别、年龄、受教育程度、城乡常住人口类型、家庭月收入等个人特征均对人们的环境科学认知产生显著的差异性影响.\x0d环境知识结构的不正常增长,直接导致了环保行为的偏差.首先,公众实际采取的环境保护行为主要以能降低生活支出或有益自身健康的行为为主,而对于与降低生活支出及自身健康无关或须增加支出的环境保护行为则相对较少,资源节约等成为公众主要的环境保护行为（中国环境意识项目,2008：24－27）.其次,公众的环境保护经历较为单一,被动地接受大众传媒中的环保信息成为人们最主要的环保经历,而公众主动参与环保活动不足是目前环境保护宣传中的主要问题（见表1）.最后,公众参与主要侧重于末端参与,事前的、决策性的参与不足.目前,公众主要是针对污染、破坏环境行为发生后,特别是当这些行为危害到自身利益的时候才会展开维权行动.很多时候,公众既不知道相关的环保决策,也不善于运用法律的武器来保护自己的合法权益,常常选择忍让,直至忍无可忍时,才采取暴力等非理性的方式解决问题.这种末端的、非理性的参与并不利于解决环境纠纷和防止环境危害,与真正意义上的公众参与（预案参与、过程参与、行为参与）更是相差甚远.\x0d总体而言,目前中国环保领域的公众参与呈现出双重不对称性：（1）环保知识结构不完整,环保经历单一化；（2）环保知识短缺,参与诉求却迅速扩大,导致参与行为的非理性化.这种双重不对称性,并不应归因于公众在环保领域的受教育水平或者智力水平,它更多的是根源于先前的总体性社会中环保信息的垄断和参与渠道的不畅通.这里所说的环保知识,更应当理解为一种环保信息,包括“哪些是环境问题”、“如何解决环境问题”以及“我面临着什么样的环境问题”三种信息.这意味着,公众要想有效地参与环境治理,必须先要了解自己所生存或居住的环境是什么样的,这些“事实”会对自己产生何种影响,以及自己能够通过什么途径来改变不满意的现状.传统的国家环境监管策略,只是告诉公众“保护环境,从我做起”,却不情愿告诉人们“环境是什么样的”以及我们该“如何做起”,导致公众过度依赖国家,奢望国家为改善个人生活环境担当起责任.随着传统的以国家为中心的环境监管逐渐失效,公众对自上而下传播的环境信息的真实性与准确性产生了质疑,非国家的力量理应发挥自下而上的环保信息传播功能来对公众进行“充权”.但事实上,对旧制度的路径依赖使得公众对新兴的传播渠道甚为陌生,尚未完全开放的社会管理体制也限制了非国家主体发挥作用.\x0d构建专家网络\x0d如何消除上述的双重不对称性?如果仅仅将它看成是一个环保知识普及不够的技术性问题,那么,我们所要做的可能就只是强化教育功能. 然而,如上所述,我们缺乏的不仅仅是环境科学知识,还缺乏对环境问题进行识别与界定,进而构建应对策略与方案的能力.更准确而言,我们缺乏的是由非国家主体对自己面临什么样的环境问题以及需要什么样的环境政策,给出自己的一套“说法”.要编制出这样一套说法,就必须建构一个具备论证、辩论和合法化能力的专家网络 (professional networks).\x0d这样一个政策网络,能够对来自草根的环保信息进行理性化和组织化.所谓的理性化,是指由具备环境科学专业知识的专家、学者等在大众传媒、互联网、公民会议、官方听证会上进行理性的讨论与辩论,帮助公众识别各种严重的环境问题,思考问题的根源是什么,可能的解决方案是什么；而组织化是指由非政府组织、草根社团、专业组织等对上述环保信息进行整理和推广,让理性的公众自己进行独立的思考、判断与选择,更重要的是,应当由这些行动者对公众的参与进行组织、协调与沟通,告诉公众何种参与策略是有效的,哪些行动是可行的,进而在实践中帮助公众积累公民性经验.换言之,具备环境科学专业知识的专家、学者只是基础文化知识方面的精英,而民间组织等则是实践知识的精英,社会公众自己则应当在前两者的帮助下,成为自我知识的精英,成为具备独立判断能力与行动能力的、能够识别自身利害的行动主体.这三种知识精英结合起来,才构成真正意义上的专家网络.\x0d在此网络中,知识精英与社会公众并非截然分割的,个人在身份上可以是重合的.知识精英对社会公众进行“充权”,输入环保信息,提升公众的环保“意识”,提供专业知识以帮助公众“理解”问题,通过理性论证与辩论来对各种官方的或草根的“说法”进行合法化.反过来,社会公众通过“充权”,让自己成为有治理能力的行动主体,独立地思考与选择,判断各种知识精英提出的“说法”是否可信与可行,进而对其进行监督.前者是知识精英协助社会公众参与环境治理的理性化过程,避免走向“群盲政治”,后者是社会公众对知识精英的监督与制衡,避免走向“专家暴政”.只有通过专家网络,环境问题才不会仅仅被识别为技术性的管理问题,而是实实在在的、与众人利益相关的公共问题.只有这样,才能真正地化解目前中国环保领域公众参与的双重不对称性问题.但这只是我们的短期目标,我们的长期目标是让社会公众、知识精英、民间组织以及国家都成为环境治理中有能力的行动者,进而提升中国环境治理的能力,真正构建一个和谐的人类生存环境.