怎样更好地受教育的权力,履行受教育的义务

怎样更好地受教育的权力,履行受教育的义务
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怎样更好地受教育的权力,履行受教育的义务
一、教育人权主义——现行教育法制的理念
教育法制作为现代社会对教育的一种新型的调控组织形式,是伴随着教育的普及发展而形成和发展起来的一个法律调节领域,凭借法制来发挥国家对教育的管理和协调职能,最终实现公民个人的受教育权利是教育走上现代化的重要标志.我国的教育法制自20世纪80年代以来,以1980年的中华人民共和国学位条例为先导,至1995年的教育法、1998年高等教育法的颁布实施,基本上形成了以宪法为指导,以教育法为基本法、各部门法为具体调整规范,以教育行政法规、地方性法规、条例等为补充的教育法体系.纵观我国现有的教育法制,我们可以发现所有法律背后都遵循着一个基本的理念,便是围绕着如何保障公民受教育权利的实现而展开的.问题只在于我们是否已经意识到,并怎样去实现这一理念.之所以这样说,原因在于：
1．从我国已签署的国际法上的有关条款来看.自1948年,“人人皆有受教育之权.教育之目标在于充分发展人格,加强对人权及基本自由之尊重”被写进《世界人权宣言》以来,受教育权利作为人之为人的基本人权已成为国际公认的准则.并在其后的相关国际条约中不断地被重申和加强.如,1966年通过的《经济、社会、文化国际权利公约》（第13条）和1990年生效的儿童权利公约（第28条）.我国作为这些条约的缔约国之一,说明政府是认可其内容并为之积极努力的.
2．从建国以来宪法中有关教育条款的规定变化来看.建国以来颁布的四部宪法的教育条款虽各不相同,但唯一不变的共同规定是“公民具有受教育的权利”、“中华人民共和国妇女在政治的……文化的……等各方面享有同男子平等的权利”.这一始终不变的规定,把公民的受教育权利从一种自然权利上升为法律权利,从一种不平等的少数人享有的特权发展成为普遍的、所有公民的平权,而且对作为弱势群体的妇女的文化教育权作了特别规定,这无疑为公民享有均等的受教育机会提供了宪法保障.仅从这一点来看,教育作为公民的一项基本权利的观念已深植于我国制宪者的观念之中.
3．从制度上说,最彻底地保障儿童受教育权利的莫过于义务教育法制.义务教育法作为早于中华人民共和国教育法的、我国第一部由最高国家权力机关——全国人民代表大会制定的教育法律,其颁布与实施既是对义务教育权利主体儿童受教育权利的重视,也是教育立国思想的反映.义务教育法中对国家、地方各级政府、社会组织和个人、教师及家长的诸项义务规定,说明儿童受教育权利在公民受教育权利中的核心地位,也在某种意义上预示着其后的教育法制也将在一定范围内围绕着如何保障儿童的受教育权利的实现而展开.比如,1993年的教师法,制定的目的是为了保证教师的合法权益,但可以说其最终目的是为了更好地保障受教育者的学习权利的.但尽管这样,我们不能否认,传统意义上的教育立国主义和教育立身主义在很大意义上阻碍了教育人权主义的确立,或者说使教育人权主义没有得到很好的彰显.教育之于个人,自古代至清末的科举考试制度和至今依旧激烈的考试竞争制度使得教育是个人立身处世之资本的教育立身主义深深根植于个人的观念中,尤其在当今的学历社会以及市场竞争的体制下更甚.教育之于国家,20世纪80年代以来,“教育先行”和“科教兴国”战略的确立使得教育作为国家的一项事业可以增强国力的教育立国主义的思想亦得到加强.笔者并不否认这两点,教育确是国家的一项事业,也的确可以发达自身,成为立身处世的资本,但这是仅从教育作为工具的意义上说的,教育就其本质而言是人之为人的基本权利,在立身、立国之先是发展作为人的潜能,使“人”更具人性,即曰“完善人格”的.因而,教育人权主义才是教育之根本.我国宪法对公民享有受教育权利之规定,说明我们已经认可了教育之为人权的意义,在所有的教育法制中也理应围绕着这一根本来展开的.因此,必须真正确立教育是人权的教育人权主义的理念,从而使国家、学校、家庭、社会等主体能够从保障每个公民受教育权利实现的高度考虑教育问题,充分履行各自的教育义务.
二、义务教育法的合理性分析
如果我们承认人人具有平等的受教育权利的话,在不违反已缔约的有关教育公约的国际法准则的前提下,我国现行的教育法制必须确立的理念和遵循的基本原则便是教育机会均等和以受教育权利为根本的法制原则.这两点可以说是评判现行的教育法律合理性及其实现程度的原则依据；其次,如果我们假设我国的立法程序是合法的,那么立法技术即法律本身的构成、用语等的明确性和可操作性也是评判的重要方面.因为“法律规定得愈明确,其条文就愈容易切实地执行”；再次,基于法律的应用性,从教育实践的反馈来看,教育实践中发生的儿童受教育权利缺损问题是否依法能够给加害人以惩罚,给受害主体以合理、合法的补偿,也是检验法律是否可行,即我们所说的是“硬法”还是“软法”的重要方面.基于以上原则,对义务教育法作一简要的分析、评价.
1．从结构上看.义务教育法不分章节,共由18条组成.而且,每一条也未明确表明其所属的意义.这种无主题的构成方式对于一项重要的单行法律来说是缺乏科学性和明确性的.尤其是本法作为调整义务教育领域各种社会关系的法律,其“义务”性本身决定对其中的履行义务主体的责任追究条款应占很大比例,而这点恰恰是义务教育法没有规定的,即缺少“法律责任”部分.不过,这种结构上的不明确性在义务教育法实施细则中得到了一定的弥补.
2．义务教育法制定的目的和依据.义务教育法开宗明义第1条便指出,“为了发展基础教育,促进社会主义物质文明和社会主义精神文明建设,根据宪法和我国实际情况,制定本法”.这一目的,无论在当时还是现在看来,都是正确的.但它只阐明了其中的一个方面.如果我们承认在“公民有受教育的权利和义务”的宪法规定中,“权利”为本,义务只为保障权利实现而设定的话,那么,义务教育法的根本目的应该是“为保障义务教育阶段儿童受教育权利的实现”.因而,类似这样的用语是否应该在第1条中有所表述?
3．法律条文的用语.我们知道,法律用语有一个非常重要的要求就是要明确、具体,具有可操作性.否则,必然给教育实践带来困难.
①关于入学年龄.义务教育法第5条规定,“凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应该入学接受规定年限的义务教育.条件不具备的地区,可以推迟到七周岁入学”.这里非常关键的一词“条件不具备的地区”具体指哪些地区,又是哪些“条件”,并没有作明确规定,而且在义务教育法实施细则中也没有加以补充说明,这无疑会引起实践中的某些混乱.1997年发生在山东济南市,六岁半儿童,因不符合本地区教委制定的《1997年中小学招生工作方案》规定的必须6岁零10个月方可入学的规定,未能按照义务教育法的规定,按时入学引起的诉讼纠纷,其焦点就在于对“条件不具备的地区”的理解、解释和应用上.至今也未见到有明确的、具有法律效力的解释.最终使应该按时入学的儿童的受教育权利受到侵害.
②关于贫困学生的就学补助.“国家设立助学金,帮助贫困学生就学”（第10条第2款）.实施细则的第17条第2款,“对家庭经济困难的学生,应当酌情减免杂费”.第18条,“依照义务教育法第10条第2款规定享有助学金的贫困学生是指：初级中等学校、特殊教育学校的家庭经济困难的学生,少数民族聚居地区、经济困难地区、边远地区的小学及其他寄宿小学的家庭经济困难的学生”.细则中尽管进行了补充,但对其中最关键的“贫困”的标准却未作限定,即何种情况的学生可称为“贫困学生”.排除模糊的地域上的笼统说法,“家庭经济困难”又是指什么呢?我们说,缺乏法定的判定“贫困”的标准,就不可能对所有处于贫困状态的儿童实行救助.我们姑且默认这是合理的,那么实际的实施情况又如何呢?
盂宪范等对全国贫困县之一的河北省易县的最贫困的乡——牛岗乡女童受教育权实际情况所做的调查研究表明,贫困对牛岗乡女童受教育权实现的影响的几个方面：第一,教育成本上升,农民在不堪重负的情况下首先牺牲女童的受教育权；第二,贫困使农民承受着巨大的生存压力,其承受能力处于临界状态,略有变故极易危及女童上学；第三,中学少,离家远,女童也因此而中断学业.
在由中国科技促进发展研究中心和希望工程效益评估课题组所做的《希望工程效益评估报告》中指出,“与非国家级贫困县相比,国家级贫困县儿童失学现象尽管近年来有很大程度的缓解,但是目前失学儿童的比例仍然相当高.1996年,国家级贫困县的县均失学儿童绝对数为997.0人,约占在校小学生总数的2.3%,比非国家级贫困县1996年的失学儿童比例（0.7%）高1.6个百分点”.可见,因家庭贫困而无法上学是贫困地区儿童失学的主要原因.因贫困没有得到救助仍失学的儿童在1996年达到近70%.从以上两项实证调查研究结果可以发现：家庭经济困难,无法支付接受教育所需课本等杂费是贫困地区儿童失学的主要原因.而如果受到希望工程等捐款资助的失学儿童大多都能重返校园.由此,我们不禁反问：国家及地方各级人民政府是否履行了“国家设立助学金,帮助贫困学生就学”、“对家庭经济困难的学生,应当酌情减免杂费”的法律义务了呢?正如有的学者指出的：“免除义务教育阶段的杂费,不是一个能不能的问题,而是一个为不为的问题.”
《学会生存——教育世界的今天和明天》中有这样一段话值得我们思考：“……同公平合理完全相反,那些最没有社会地位的人们往往享受不到受教育的权利——在这方面现在文明过早地引以为荣了.在一个贫穷的社会里,他们首先是被剥夺权利的人；而在一个富裕的社会里,他们是唯一被剥夺权利的人.……不管教育有无力量减少它自己领域内个人之间和团体之间这种不平等的现象,但是,如果要在这方面取得进步,它就必须事先采取一种坚定的社会政策,纠正教育资源和力量上分配不公平的状况.”
③关于教师的合法权益.“国家保障教师的合法权益,采取措施提高教师的社会地位,改善教师的物质待遇”（义务教育法第14条）.教师的“合法权益”中很重要的一条是“按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”（教师法第7条第4款）.我们知道,获取劳动报酬是保障教师生活的重要方面,而教师的生活状况无疑又直接影响其教育教学状态,进而对所施教儿童的受教育权的达成程度产生直接的影响.换言之,受害的不仅是教师,更是无辜的儿童.尽管教师法已经颁布实施了8年,但当前在某些地区,拖欠教师工资的现象依然存在,而由此引起的教师集体罢教的事件不断发生,教师罢教最终侵害的是学生的受教育权利.义务教育法颁布实施已有15年,这期间,在普及义务教育上所取得的成果确是有目共赌.但教育人权思想的逐渐确立和社会领域的诸多变化使包括义务教育法在内的教育法制诸多不完善之处也日益显著.如教师法中缺乏关于教师惩戒权的规定,教育法中缺乏对父母教育权利的规定等,这已不能满足客观现实的要求.因而,当务之急是要根据当前教育实践中出现的问题,进一步补充、完善义务教育法制,并使其真正具体明确,具有可操作性,起到法律应有的规范、调节作用.
三、完善现行的义务教育法制
1999年3月第九届全国人民代表大会把“依法治国”写进宪法,标志着我国真正开始步入现代国家的征途.这无疑也为“依法治教”提供了宪法的依据.尽管我们并非是法规万能主义的倡导者,但坚持法律主义的现代法制原理,既符合我国以成文法为主的法律传统,也是现实客观需要的必然要求.
关于普及义务教育,日本是个成功的典范,这已是我国教育界乃至世界所认同的.建立在战败废墟之上的日本,在国民主权的宪法原则和国民教育权论的教育理念下,教育领域以1947年的教育基本法和学校教育法为基本教育法制,实现了由敕令主义向法律主义的转变.日本成功地普及了义务教育原因之一,可以说是制定了相对完善的义务教育法制,并且国家及地方各级政府坚定地依法执行.日本并没有制定像我国这样的专门调整在实施义务教育时产生的各种社会关系的单行法——义务教育法,而是在“以保障受教育权利为根本、法律主义的法制、以教育基本法为基本原理、教育行政的地方自治”等四项基本的教育法制原理的指导下,形成了相对完备的现行教育法体系.有关义务教育的法律规定可以说涉及到教育经费的国库负担、教科书无偿使用、教职员工资待遇、教育的政治中立性、班级编制以及就学困难儿童、身心障碍儿童等几乎所有领域.如仅“保障受教育权利主体经济方面的法体系”就有如下的法律：儿童福利法、生活保护法、少年法、勤劳少年福利法、身心障碍者对策基本法、关于就学困难儿童及学生就学奖励之国家援助法、盲校?聋校及养护学校就学奖励法、关于义务教育诸学校教科书无偿之法律、日本育英会法、义务教育费国库负担法、私立学校振兴助成法、偏僻地区教育振兴法、市街村立学校教职员工资待遇负担法、义务教育诸学校设施费国库负担法、公立学校设施灾害修复费国库负担法等.
从某种意义上说日本在普及义务教育中曾经遇到的问题与我国所关注的问题域极其相似,尤其是在有关教育主体（即儿童）经济保障方面.尽管问题域相同,但“对待”的方式却不同.我们所需解决的问题一般只在义务教育法或其实施细则中作为其中一条或几条加以笼统规定,这难免导致执行法律的不彻底性.而日本每一个问题均制定一项单行法,并有具体的实施令或实施规则作补充.比如,为保障家庭困难儿童顺利完成义务教育,日本在1956年便颁布实施了《关于就学困难儿童及学生就学奖励之国家援助法》,规定“本法律以对由于经济原因而导致就学困难的儿童及学生实施奖励学习用品等措施的地方公共团体为对象,目的在于由国家通过对这些地方公共团体提供必要的援助来保障中小学义务教育的顺利实施”,指出,“根据《生活保护法》第6条第2款所规定的需要给予保护者（或由政令所规定的相当于《生活保护法》第6条第2款所规定的需要给予保护的贫困程度者）,可在预算范围内,给予补助学习用品或其购买费、儿童或学生走读所需的交通费以及儿童或学生的修学旅行费”,并由政令对各项补助的基准和范围作了明确而具体的规定.根据该项法律,任何一个属于法律规定范围内的家庭经济困难的儿童无疑均可以从国家得到一定的补助,不致于因经济原因而被剥夺受教育的权利.
反思我国义务教育法中关于家庭贫困儿童就学补助的规定,存在着某些问题.第一,缺乏对家庭困难儿童合法资格的认定.当然,这并非教育法自身所能规定的,涉及到何为“贫困”的问题,这是属于生活福利或生活保障法的调整范围,理应由其加以规定；第二,细则中规定的“对家庭经济困难的儿童,应当酌情减免杂费”.这里,“酌情”是什么意思?谁有资格、权限“酌”情?怎么“酌”?而酌情的“情”又包括哪些情况?谁有资格规定就是这些“情况”可以受到补助?等等,这些都缺乏明确而统一的规定；第三,细则是规定了实行助学金的具体办法由省级人民政府规定.但义务教育法中却是“国家”设立助学金,帮助贫困学生就学.试问：最终实行补助的是国家,还是各级人民政府?二者在实施就学补助上的权责关系何在?另外,各省经济发展的不平衡,财政能力的差异性,使各省级人民政府的规定肯定会存在差异,这必然导致对“贫困”儿童救助标准、范围间的差异.这是否是不公平的呢?国家应如何从公平、整体的角度加以协调呢?与此相关联,有两个问题需要特别阐明.一是与教育改革应当“在整个社会中采取行动”的原理一致,完善义务教育法律固然需要加紧制定相关具有可操作性的法律,但也并非单单在义务教育领域内就能解决的,而是需要在更广泛的立法领域协同进行；二是对义务教育体制之反思.义务教育法中明确规定义务教育事业,“在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”的体制.这种体制可以说“调动了各级政府和广大群众的办学积极性,加快了普及义务教育的进程”.但问题是我国各地经济发展不平衡的事实必然决定了义务教育区域发展不平衡以及某一区域内各乡村发展不平衡问题.那么,在现有的教育体制下,国家应如何保障贫困县、乡村义务教育事业发展?虽然我们可以举出例子,证明国家已经做到了这一点.如,1995至2000年期间,国家教委和财政部共同组织实施的“国家贫困地区义务教育工程”等.但,“工程”意味着是一种短期的政府行为,而非持久的法律规范行为.如果某些特困地区依旧没有摆脱教育贫困状态,怎么办?我想这是世纪之初摆在我们面前的重要问题之一.
既然法律规定“国家发展义务教育”,则在遵循现行的义务教育体制的前提下,如何从法律上具体规定国家对义务教育事业的责任,明确国家与地方的教育投入等的比例分配是当务之急.对贫困地区义务教育事业也应该从支援、扶助等道义上的行为上升到法治的层面,明确规定国家对贫困县、乡、村的义务教育负担的适当比例,并给予持久的补助,以切实遵循教育机会均等的基本原则.
总之,我国当前义务教育法制还有许多不完善的地方,有必要作相应的修改自不待言,更需要制定相应的法律、法规加以补充、完善.由于实践中最明显的问题莫过于教育经费不足,而这一问题的解决在很大意义上有赖于国家和政府.因而,关键之处是要制定有关义务教育经费法,明确规定义务教育经费在国家财政预算中的应有比例,并对未履行法定义务的行为所应承担的法律责任做出规定.另外,也应该制定对家庭贫困儿童、残疾儿童等受教育权利容易遭受侵害的弱势儿童施以就学援助和保护的单行法规,以及有关国家对贫困地区的义务教育发展提供资金援助的单行法规,真正为依法实施义务教育提供具体的、可操作性的法律,并切实执行法律.