如何发挥税收的宏观调控作用

如何发挥税收的宏观调控作用
如何发挥税收的宏观调控作用

如何发挥税收的宏观调控作用
我们税收与经济的关系问题是一个老话题.历代统治者都把税收作为国家经济命脉和政权的根基,古今中外的政治家、经济学家都论述税收与经济的关系问题,历史上的每次重大变革、变法都涉及税收与经济的关系问题.在我国经济转轨时期,从理论上弄清税收与经济的关系问题,对于深化改革,扩大开放,适应世界经济发展,建立和完善社会主义市场经济体制,发挥税收宏观调控作用,促进我国经济跨越式发展和各项建设事业的全面进步,都具有重大而深远的政治经济意义和社会历史意义.
　　一、税收在国民经济运行中的地位和作用
　　任何事物有位才有为.研究税收与宏观经济的关系问题,首先要认识税收的范畴,弄清税收在国民经济运行中的地位和作用,为此就要研究经济与分配和分配与税收的关系问题.
　　宏观经济是指整个国民经济及其运行状况,是相对微观经济(部门经济或局部经济)而言的,是对社会物质生产和再生产活动的高度概括,它包括生产、分配、交换和消费等四个方面的活动及相互关系.社会再生产四个方面的活动相辅相成,互为因果,其中生产决定分配、交换、消费等三个环节,分配、交换、消费等三个环节并不是被动地、消极地适应生产,而是积极地影响生产,反作用于生产.在这四个环节中,生产是生产者的事,交换是企业与企业之间、企业与消费者之间的事,消费是消费者的事,政府一般不参与不干预这三个方面的活动,但通过税收参与企业和个人的收益分配,影响各方面的经济活动.
　　恩格斯把经济所包含的生产、分配、交换、消费等四个方面的关系概括为生产关系.马克思认为这四个方面的关系都与财产所有权有关,财产关系是生产关系的法律用语.这就如同科学技术凝结在劳动产品中一样,财产关系凝结在四个关系之中.要保证社会再生产的顺利进行,就要用法律明确财产关系,保护财产关系.劳动者的劳动权、企业的财产权、国家的政治权力都要参与收益分配.工人拿工资、企业拿利润、国家拿税收是收益分配的基本形式.收益分配关系确定财产归属,是财产关系在经济上的体现；财产关系一旦形成,又反过来决定收益分配关系.财产和分配的关系问题是经济的核心问题和要害问题,关系到各方经济利益,各方对此最敏感最关心.税收之所以成为各方利益矛盾的焦点,就是因为它参与国民收入分配,关系到国家与企业、个人与国家、中央与地方的利益.我国经济改革的实质就是对所有制、产权制度和分配制度进行改革,调整财产关系和分配关系,解放和发展生产力,调动各方积极性,促进经济发展.
　　税收参与国民收入分配,是国家生存发展和国民共同利益的需要,是由国家政治权力和国家所有制决定的.马克思说：“国家存在的经济体现就是捐税.”“在我们面前有两种权力：一种是财产权力,也就是所有者的权力,另一种是政治权力,即国家权力.权力统治着财产,……捉弄财产.”恩格斯说：“为了维持这种权力,就需要公民缴纳费用--捐税.”“纳税原则本质上纯属共产主义的原则,因为一切国家征税都是从国家所有制来的.的确,或者私有财产神圣不可侵犯,这样就没有国家所有制,而国家就无权征税,或者是国家有这种权力,这样私有制就不是神圣不可侵犯,国家所有制就高于私有制,而国家就成了真正的主人.要求国家宣布自己是全国的主人,从而用社会财产来为全社会谋福利；我们要求国家实行一种只考虑每一个人的纳税能力和全社会真正福利的征税办法,作为达到目标的第一步.”
　　马恩论述告诉我们：税收是国家凭借政治权力参与国民收入分配的一种形式,是国家财政收入的主要来源,是国家赖以生存的经济基础,是国家主权在经济上的重要体现；税收取之于民,用之于民,征税不能超过纳税人的承受能力,税收是国民的福音.在世界被各个国家分治或由各个国家瓜分占有的条件下,任何一个单位和个人都有自己的国籍,它的生产经营一般都在某一个国家里进行,它所有一切首先属这个国家所有,并受该国家的保护.即使在以跨国经营为标志的经济全球化的条件下,税收管辖权的划分也是以纳税人的国籍为依据.国家所有制使国家有权对管辖区内的生产经营单位和个人征税.国家政权机关管理国家事务、兴办公益事业、保护单位和个人财产及人身安全,都需要大量财力作后盾.然而,国家政权本身不创造财富,国家财力来源于税收,税收来源于经济,国家要把税收蛋糕做大,更好地为人民谋福利,就要大力发展经济.
　　从上述得出如下结论：第一,经济包括分配,分配包括税收,税收是分配的一个重要方面,是国家生存发展的经济基础.第二,经济决定分配,分配反作用于经济.税收参与国民收入的初次分配和再分配,涉及国民经济的各个领域和国家建设的各个方面,影响社会再生产的生产、分配、交换和消费,关系到国民经济的发展和人民生活水平的提高.第三,国家政治权力和国家所有制高于企业和个人的财产权和所有权,决定劳动权、财产权和所有权的收益分配关系.税收与国家政权的生存紧密连在一起,与人民利益息息相关,既是经济问题,又是政治问题.国家和人民利益高于一切,税收代表国家和人民的根本利益.必须运用政权力量,发挥税收职能作用,促进全国经济平衡发展和人民生活水平的普遍提高.第四,财产和分配关系是经济的核心和要害.税收处在国家与企业和个人、中央与地方等各方利益分配的焦点上,是各方最关心最敏感的经济问题.必须从全局利益出发,统筹兼顾各方利益,用法律手段正确处理税收与各方利益分配关系,调动各方发展经济的积极性.正是从这些意义上讲,税收属宏观经济的分配范畴,在国民经济运行中占据重要地位,发挥着重要作用.
　　二、经济决定税收与税收对经济的反作用
　　经济决定税收和税收反作用于经济,是经济税收观的基本观点,对于正确理解、认识和处理税收与经济的关系,具有十分重要意义.
　　(一)经济是税收的源泉,决定税收的产生和发展,具体表现如下：
　　1.经济决定税收的产生.税收分配的对象是生产经营单位和个人生产的剩余产品或剩余价值.一般来说,经济活动延伸到哪里,税收就跟踪到哪里,哪里有经济活动,哪里就有税收.
　　2.经济规模决定税收规模,税收规模随经济规模扩大而扩大.如全国2001年GDP达到95933.3亿元,比1995年的58478亿元增长64.05%,平均年增长10.6%；全国税收2001年达到10453.4亿元,比1995年的3927.9亿元增长166.13%,平均年增长27.68%.河南2001年GDP达到5645.02亿元,比1995年的3002.7亿元增长87.99%,平均年增长14.66%；河南国税收入2001年达到260.54亿元,比1995年的143.77亿元,增长81.22%,平均年增长13.53%.
　　3.经济结构决定税源结构.一是产业结构决定税源结构.发达国家一、二、三产业的大体比例为10%、20%、70%；中国2001年三大产业的比例为15.23%、51.15%、33.62%；河南三大产业的比例为21.86%、47.16%、30.98%.从上述比例来看,发达国家的主体税源已经转向第三产业,中国的主体税源仍在第二产业,河南是中国的农业大省,农业增加值不含税,决定河南经济增长和税负都低于全国平均水平.二是所有制结构决定税源结构.改革开放以前,公有制经济占绝对优势,非公有制经济占GDP不到1%,税收99%来自公有经济.目前,公有制经济与非公有制经济在经济总量上平分秋色,来自非公有制经济的税收达到30%以上.三是地区经济结构决定税源结构.我国东南沿海地区经济发达,来自该地区的税收占全国税收30%以上.河南省辖市区税收占全省税收80%左右,税负达到7%左右,而县城及农村税收只占20%左右,税负只有2%左右.
　　4.经济发展水平决定税负水平.国家征税要从计税收入中扣除企业成本和居民基本生活费.发达国家作了这两项扣除后,可分配的收益基数仍然很大.而发展中国家作了这两项扣除后,可分配的收益基数小,如我国企业微利经营,甚至亏损,国家征所得税很少.又如我国对大量达不到起征点个体户不征税.所以,尽管各个国家的税制相似,但各个国家经济发展水平不同,税负差异很大.我国现行税制在设计上参照了国际税制,尤其参照发达国家的税制.然而,发达国家中央财政收入占GDP的比例一般不低于30%,发展中国家一般不低于15%,中国2001年税负只达到16%.在中国境内发达地区税负高,欠发达地区税负低；城市税负高,县城以下税负低.
　　5.经济科技含量决定税收增长.科学技术是经济和税收增长的推动力.高新技术产业,增加值大,带来的税收多.技术落后的传统产业,增加值小,带来的税收少.凡是经济和税收高速增长的地区,都有高新技术产业支撑；凡是经济和税收增长缓慢的地区,高新技术产业相对落后,传统产业占的比重大.
　　6.经济状况决定税收征管.企业行业特点和规模以及企业所有制和收益分配多元化,决定税收征管方式和方法的多样性.如规模限额以上的企业出于内部管理需要,一般都要建账,加强财务核算.对这类企业实行查账征收.大量小企业和个体工商户一般不建账,大量交易不开票.长期以来,对这类业户实行定期定额征收,漏税较多,征管方法亟待改进.目前,河南国税部门对税源进行分类管理,探索小企业和个体工商户的征管办法,已经初见成效.
　　7.经济改革决定税收改革.改革开放以来,国家为了搞活国有企业,发展个体私有经济,引进外资,建立和完善社会主义市场经济体制,先后进行两步利改税和建立新税制的重大改革,不断调整完善税收政策,促进经济发展.
　　(二)税收对经济的反作用,主要通过税种、税率、减免税、税负、征管等要素调节各方经济利益,影响经济发展.税收对经济的影响具有两重性：当税收与经济发展相适应时,就会促进经济发展,反之,则阻碍经济发展.具体表现如下：
　　1.税种对经济的影响.每个税种都有它的征收目的和范围.一般来说,主体税种侧重组织财政收入,税基广,具有普遍调节经济的作用；其他税种侧重调节某种经济行为,且有增加财政收入的功能.
　　2.税率对经济的影响.税率是税制核心,它对企业实现的收益进行分配,确定国家与企业各占份额,最终确定财产归属.税率高低表明国家征税深度,亦称调节经济的程度.美国经济学家阿瑟•拉弗用一条开口向下的抛物线表明,税收随税率增大而增大,当税率超过纳税人承受能力时,税收就随税率增大而减少.可见,税率适当可以促进经济发展,税率过高则影响经济发展.
　　3.减税对经济的影响.减税产生扩张效应,如：刺激民间投资和需求、吸引外资、促进资本在地区之间和国际之间流动,促进经济结构调整,促进经济复苏和持续增长,提高企业竞争力,增加经济发展后劲.20世纪80年代以来,许多国家采取了一轮又一轮的减税措施,但并没有减少税收总收入.各国减税后,宏观税负不但没有降低,反而呈上升趋势.我国现行减免税虽有多种形式,但都是为了支持、鼓励、保护和照顾某类企业和个人的生存发展而采取的税收优惠措施,其中许多减免税带有歧视性,不但减少财政收入,而且影响企业公平竞争.中国应当选择无歧视性的减税政策.
　　4.税负对资源配置的影响.税负反映国家征税深度,也反映国家干预经济的程度.在计划经济时代,国家把企业利润都拿走,资源由国家配置.发展市场经济,就要让企业有利可图,以激励民间投资,发挥市场配置资源的基础作用,增加经济活力.如果国家征税后,大多数企业微利甚至亏本,就会妨碍民间投资,削弱市场配置资源的基础作用,影响经济活力.在市场经济条件下,只能用税收满足社会公共需要和保障低收入阶层的基本生活,一般不能把税收用于盈利性的生产投资,否则,国家配置资源,加重企业负担,部分企业受益,容易产生腐败,导致企业竞争不公平,影响市场经济发展.所以,税负高低关系到资源是由国家计划配置还是由市场配置,关系我国经济转轨和旧体制复归.
　　5.税收征管对经济的影响.税制靠征管来落实.科学严密的征管,不仅可以正确贯彻落实税收政策,把应收的税征上来,发挥税收的调控作用,而且可以发现税制中的问题,促进税制改进和完善,同时还可以方便纳税人,节省纳税人办税时间.反过来说,征管疏漏,税款流失,造成实际税负低于名义税负,削弱国家宏观调控能力,引起企业之间的不公平竞争,影响经济发展.
　　三、税收与经济管理体制
　　国家只要征税,税收就要发生作用.税收宏观调控是国家有意识地发挥税收职能作用,促进经济发展.要正确理解和认识这个问题,就要研究税收与经济体制的关系问题.
　　经济体制是国家管理国民经济的方式和方法,包括计划、财政、税收、物价、金融等手段.在历史上,国家经济管理体制有两种形态,一是市场经济体制,二是计划经济体制,二者在资源由谁配置、对微观经济管与不管和如何管等问题上有本质的区别.古典经济学家亚当•斯密认为市场富有效率,主张自由放任,市场调节,反对政府干预经济.美国供求学派凯恩斯认为市场有缺陷,主张政府干预,达到供求平衡.许多国家政府采用凯恩斯理论,避免了经济大幅度波动,缓解了经济危机,保持了经济持续发展.后来的许多经济学家和政治家都承认市场配置资源的有效性,同时认为市场并非灵丹妙药,主张政府调控,不能让那只看不见的手捉弄经济.
　　在过去相当长的一段时间,我国实行计划经济体制,资源由国家配置,企业既没有经营自主权,也没有独立的经济利益,包括税收在内的各种经济杠杆对企业的经济活动失去影响力,税收只是国家筹集建设资金的工具.这种高度集中的经济管理体制,使经济失去生机和活力,所以要进行经济改革.我国经济改革的取向是发展社会主义市场经济,发挥市场配置资源的基础作用,发挥政府对市场的宏观调控作用,政府对经济的管理由直接控制转向间接调控,建立健全宏观经济调控体系.
　　改革开放以来,在中央关于经济改革的文件中都强调发挥宏观调控体系的作用.1994年10月中共中央十二届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“越是搞活经济,越要重视宏观调节,越要善于在及时掌握经济动态的基础上运用价格、税收、信贷等经济杠杆,以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系,调节财力、物力、人力流向,调节产业结构和生产力的布局,调节市场供求,调节对外经济往来等等.”1993年11月14日,中央十四届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系.党的十二大以来,几届中央主要领导人都强调发挥经济杠杆的调节作用,避免经济大幅度波动,保持国民经济持续、稳定、协调发展.
　　税收是国家财政收入的主要来源,是宏观经济调控的重要杠杆.经济体制包含税收手段,经济体制改革包含税制改革,决定税制改革；税收是宏观调控体系的重要组成部分,是经济体制改革的重要内容,在宏观调控中发挥着重要作用.因此,每次重大经济改革都要反映到税收上来,都要对税制进行相应改革.改革开放初期,党和政府放宽政策,搞活经济,为此进行两步利改税,建立多税种、多环节、多次征的复合税制.1992年10月12日,党的十四大提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,从此酝酿建国以来规模最大的第三次税制改革,即1994年出台新税制,实行税利分流和分税制.1999年11月,中国加入WTO,需要改革完善中国现行税制,促进对外开放,适应经济全球化的要求.
　　要发挥税收的宏观作用,就要从理论上弄清以下几个问题：
　　(一)国家宏观调控需要财力作后盾,税收是国家财力的主要来源.因此,要扩大税收规模,提高财政收入占国民收入的比重,提高中央财政收入占整个财政收入的比重,加强中央宏观调控能力,只有这样,才能支持落后地区的发展,促进全国经济平衡发展.
　　(二)正确处理国家与企业、中央与地方的利益分配关系,是财税体制的核心问题.因此,税收规模的扩大,不能超过企业的承受能力,否则,就会削弱市场配置资源的基础作用,阻碍市场经济的发展.
　　(三)公平竞争是发展市场经济的要求,必须公平税负,促进企业的公平竞争.
　　(四)发展是硬道理,税收政策必须体现国家产业政策,支持高新技术产业的发展,扶持弱势产业的发展,促进产业结构的调整.
　　(五)税收调控作用包含在税制中,通过征管来实现.当前,一方面企业负担重,经济效益不高,亏损面较大,靠提高税负,增加税收不大可能；另一方面我国财政赤字连年增加,债务连年上升,靠减税刺激经济增长,也不大可能.但是,税制不尽合理,税负不平,税收流失较多,税外收费额较大,费挤税的现象相当突出.因此,要完善税制,合理设置税种,调整税率,清费立税,清理减免税,开征新税种,扩大税基,加强税收征管,增强税收的宏观调控能力,促进经济发展.
　　四、税收调控与经济发展
　　税收调控是国家宏观经济管理的一个重要方面,其目的是要提高宏观经济管理水平,提高经济效益,促进全国经济持续、稳定、协调发展.因此,应当根据当前形势,采取相应的税收措施和对策.
　　(一)调节供求关系,促进供求平衡.经济能否均衡发展,取决于需求与供给是否均衡.我国经济自1998年亚洲金融危机以后,通货紧缩、供大于求、民间投资不足、大多数低收入阶层消费不足.国家在货币政策失灵的情况下,实行积极财政政策,发行国债,扩大投资,拉动内需,促进经济增长.到2002年,我国经济走出低谷,出现快速增长势头.但是,国家债务连年攀升,政府投资,部分企业受益,影响企业公平竞争；一些地方和企业争项目、跑项目,容易产生腐败；一些项目缺乏科学论证,仓促上马,盲目建设,重复建设,造成浪费；有些国债资金被用于“形象工程”、“政绩工程”,甚至被挪用.要解决这些问题,就要重视累进所得税和资本利得税在调节经济、实现供求平衡中的作用.在通货紧缩、供大于求时,企业和个人收入减少,税率自动降低,刺激民间投资和消费,促使经济升温；在通货膨胀、求大于供时,企业和个人收入增加,税率自动上升,抑制民间投资和消费,促使经济降温.发达国家实行以所得税为主体的税制,既发挥税收对经济自动调节器的作用,又保护了税本,或者说企业不因国家征税而蚀本.我国税收,流转税占的份额大,所得税占的份额小,对经济调节缺乏灵活性,征税容易侵蚀税本.1994年实行的新税制,与当时通货膨胀有关,1996年以后,特别是亚洲金融危机以后,我国经济转为通货紧缩,需要对现行税制进行改革,实行减税政策.然而,我国执行的是一条增税政策,税收超常增长.在正常情况下,税收与GDP的弹性系数在1左右.1998年至2001年,我国税收与GDP的弹性系数为2.40、3.33、1.99、2.84,平均2.93.我国经济增长速度由1996年前的两位数降到7%左右.据前世界银行工业部顾问基思马斯顿用实证回归分析法测算,税收占GDP的比值每增加一个百分点,经济增长下降0.36个百分点.所以,要发挥税收调节经济的作用,就要调整税制结构,逐步建立以所得税为主体的税制体系.在此基础上,可根据供求状况,实行以减税为重点的积极财政政策,既是发挥税收的宏观调控作用,也是发挥市场配置资源的基础作用.
　　(二)调节地区之间的收入差距,促进全国经济平衡发展.2001年,东部地区、中部地区、西部地区的国内生产总值分别为62481.9亿元、28667.8亿元和14329.8亿元,分别比1992年增长了328.2%、300.8%和254%,平均年增长速度为17.5%、16.7%和15.1%.中国人均国内生产总值为7448元；上海人均国内生产总值37382元,位于全国之首；河南省人均国内生产总值为5942元,位于全国中等偏下；贵州省人均国内生产总值为2865元,位于全国最低.可见,东部、中部和西部地区的经济都有很大发展,但发展水平的差距明显扩大.中国是一个社会主义大国,各个地区的经济能否平衡发展,关系到国家的统一、民族团结和社会稳定.因此,为了促进各地经济的协调发展,让各个地区都走上富裕之路,必须实行分税制,提高中央财政收入占整个财政收入的比重,通过转移支付的办法,支持落后地区的发展,缩小地区之间的经济发展差距.
　　(三)调节个人收入差距,逐步实现共同富裕目标.共同富裕是社会主义本质的要求.但是,市场经济本身不是趋向共同富裕,而是趋向两极分化.改革开放以来,人们的收入来源渠道增多,收入水平普遍提高,同时出现了个人收入差距扩大乃至悬殊的现象.一方面,农村还有几千万人口的温饱问题未解决,城市也有上千万的贫困人口；另一方面百万富翁、千万富翁和亿万富翁估计达到1000万人以上.2001年,科学研究、综合技术服务业和外资企业人均年工资高达1.6万多元,为全国平均工资10870元的147.19%,而国有单位职工的平均年工资为11178元,城镇集体单位职工的平均年工资为6867元,农、林、牧、渔业的人均年工资只有5741元.城镇居民家庭人均可支配收入为6860元,农村居民家庭人均纯收入为2366元.因此,对合法收入应当保护,并依法征税；对过高收入作适当调节；对于非法收入,必须坚决取缔和打击.要完善个人所得税,将各类应税个人所得税征税范围,实行按年综合计征个人所得税,同时开征遗产税、赠与税和社会保障税,加大个人收入调节力度,缩小个人收入之间的差距,逐步实现共同富裕和全面建设小康社会的目标.
　　(四)调整税负,促进公平竞争.市场经济要求税收公开透明,保持中性,不扭曲企业的经济活动,给企业创造一个透明的、公平的、可预见的税收环境,促进企业公平竞争,优胜劣汰,优化资源配置,推动生产力的发展.所以,税收负担一要公平,二要合理,三要透明.所谓公平,就是对所有企业一视同仁,不搞歧视政策；所谓合理就是税收负担不超过企业的承受能力,不削弱企业的竞争力,不影响市场配置资源的基础作用；所谓透明就是让企业预见自己缴纳的税款.按照原则来衡量,我国2001年税负为16%,相当于发展国家的税负水平,若考虑政府部门收费,企业税费负担在30%以上,接近发达国家的税负水平,许多企业微利经营,甚至亏损.我国主体税种生产型增值税的法定税率为17%,若按国外可比口径换算成消费型增值税的税率为23%,高于大多数西方国家20%以下的税率水平.我国企业所得税的法定基本税率为33%,高于包括发达国家在内的多数国家的税率水平,内外资企业所得税不统一,对外资企业优惠较多,外资企业的税负轻于内资企业.在内资企业中,由于管理上的原因,规模限额以上企业的税负较重,大量小企业和个体工商户的税负较轻.因此,要把生产型增值税改为消费型增值税,扩大征税范围,统一内外资企业所得税,适当降低税率,取消不必要的税收优惠,加大税费改革力度,加强税收征管,尤其改进和加强小企业和个体户的征管,努力实现公平税负的目标,促进企业公平竞争.
　　(五)调整税收优惠政策,促进高新技术产业的发展.税收优惠是国家利用税收促进经济发展的一个重要方面,是以减少税收为代价,换取经济发展.当今社会,科学技术突飞猛进,高新技术产业对经济增长的贡献率由20世纪初的10%猛增到80%.所以,应当把税收优惠的重点放在支持高新技术产业的发展和促进产业结构调整上,可采取投资抵免、降低税率、税前费用扣除、加速折旧等形式,加大对科技、教育、社会保障、农业、生态环境和高新技术产业的扶持力度.实施税收优惠政策,要贯彻国民待遇原则,清理整顿过多过滥的减免税,取消歧视性的税收优惠,避免引起不公平的竞争和反倾销案的发生.
　　(六)调节对外经济往来,促进对外开放.中国加入WTO是适应经济全球化的要求,标志着中国在更高层次、更宽领域的对外开放,给我国经济和税收带来新的发展机遇,需要采取应对措施.一要按照WTO规定的公平、透明、无歧视、国民待遇等原则,完善我国税制,与国际税制接轨,合理合法地分享经济全球化的成果.二要通过《税收协定》等法律文件,界定国与国之间的税收管辖权,避免重复征税,促进企业走出去,引进来.三要履行加入WTO承诺,降低进口关税,调整税率,使关税总水平降低,但在某些产品的税率上有升有降,以保护我国幼小产业的发展.同时要改进出口退税的管理办法,实行免、抵、退,扩大产品出口.四要加强国际间的征管合作,大力开展反避税斗争,维护我国权益.
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