实施4年即修订 《食品安全法》将做哪些重大修改

实施4年即修订 《食品安全法》将做哪些重大修改
实施4年即修订 《食品安全法》将做哪些重大修改

实施4年即修订 《食品安全法》将做哪些重大修改
刚刚实施了4年多的《食品安全法》正面临重大修订.11月29日,《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》结束了公开征求意见工作.5个月前,国务院将《食品安全法》修订列入今年立法计划,并确定由国家食品药品监督管理总局牵头修订.10月10日,国家食品药品监督管理总局向国务院报送了《食品安全法（修订草案送审稿）》,并开始面向社会公开征求意见.
相比较于2009年6月1日起施行的《食品安全法》,此次“送审稿”从落实监管体制改革和政府职能转变成果、强化企业主体责任落实、强化地方政府责任落实、创新监管机制方式、完善食品安全社会共治、严惩重处违法违规行为6个方面对现行法律做了重大修改和补充,同时增加了食品网络交易监管制度、食品安全责任强制保险制度、禁止婴幼儿配方食品委托贴牌生产等规定和责任约谈、突击性检查等监管方式.
为何4年即“修法”
一部千呼万唤始出来的《食品安全法》,为何在实施了仅仅4年多的时间就要做重大修改?
“《食品安全法》是2009年2月通过并于当年6月开始实施的,到现在不过4年多时间就被提上政府议事日程上进行修改,说明我国食品安全问题已经相当严峻.食品安全问题跟环境污染一样,是当前非常严重的社会问题.现在社会上流传着一种说法：吃荤防激素,吃素防毒素,喝水防元素.似乎不管吃什么都存在不安全因素,反映了老百姓的心理恐惧.” 全国人大法工委民法室巡视员扈纪华对中国商报记者表示.
另据中国消费者权益保护法学研究会常务副会长曹三明介绍,“我们现行的《食品安全法》是2009年2月由全国人大常委会颁布的,在这之前我们实行的是1995年2月由全国人大常委会通过的《食品卫生法》.之所以将《食品卫生法》修改为《食品安全法》,应该说是一系列重大食品安全事故催生了这部法律.2000年以来,我国相继发生了数起重大食品安全事故,先是南京冠生园陈馅月饼事件,接着是2003年的金华火腿敌敌畏事件、2004年的阜阳劣质奶粉事件、2005年的苏丹红事件,2006年的陈化粮及红心鸭蛋事件,到了2008年则发生了涉及范围最大、损失最惨重的三鹿奶粉事件.正是这些社会影响巨大,群众反映强烈的重大食品安全事故,促成了《食品安全法》的诞生.”
《食品安全法》规范了食品安全的监管体制,规定了要建立统一权威和有强制力的食品安全标准,制定了食品检验制度、食品添加剂检验制度、保健产品管理制度、食品广告管理制度等,同时还规定了相关的法律责任,其中最值得称道的就是“假一罚十”,即在原来《消费者权益保护法》“假一赔一”的基础上提出“假一赔十”.总之,《食品安全法》的立法宗旨就是要形成一个从田间到餐桌的统一的全程监管体系,以确保食品安全.
“《食品安全法》颁布以后,重大的食品安全事故仍然层出不穷.比如2011年爆发的瘦肉精事件,当时发现河南部分地区用瘦肉精喂猪,生产出来的猪肉可对人体造成损害.从2012年开始,死猪肉事件在广东、浙江、山东等地不断出现,其中仅山东平度的一个农户在几年时间里处置的死猪肉总量就高达107万斤；深圳一个黑屠宰点每天销售出死猪肉达万斤以上.另外一个影响面较广的食品安全事件就是地沟油事件,地沟油有的从食堂收回后进行废油加工,有的是用屠宰场的废料自行加工.”
“问题究竟出在了什么地方?法律已经有了严厉的规定,为什么仍然出现重大食品安全事故?是监管不力,还是我们的管理体制和行政监管体制有问题?抑或是我们的法律责任规定的惩罚力度不够?如今,国务院的食品安全监管机构已经做了适当的调整,还需要时间来检验.我们在法律制度上的一些漏洞也需要弥补了.也就是说,在法律责任方面我们应该如何加大惩罚的力度.” 曹三明表示.
谈到此次《食品安全法》的修订,北京市食品药品监督管理局应急管理处处长冯源对中国商报记者表示,一个重要的原因就是食品安全的“核心问题没有突出出来”,他提出,我国的食品安全问题跟国外有所差异,国外的重大食品安全事件的引发基本都是生物性的,而我国的问题是,有些人受利益的驱使在昧着良心从事非法添加的勾当,这个问题没有得到根本性的解决.
“我们的食品安全问题实际上是没有充分进行管理,这次随着国务院机构体制的改革,将食品业多元化分类分层的管理,改为了一元化管理,但是,从地方的角度看是否从多元管理划为一元化管理就会发生效用,我们还要画个问号.目前世界上先进国家既有采取一元化管理的,也有实行多元化管理的.比如对鸡蛋的管理,就可分为进口的谁来管?国产的带壳鸡蛋谁来管?打成蛋液后又由谁来管?因此,关键不在于谁来管,而在于我们如何进行协调统一、明确事权,如何把责任落实到实处.所以,这次修改《食品安全法》,我们也总体性地提出了一些相应的意见和建议.”冯源表示.
“送审稿”缺陷仍不少
另据中国消费者权益保护法研究会副秘书长李伟民介绍,此次“送审稿”在原有法律的104条基础上增加了30条,可以说是对我国食品安全立法做了一个很大的调整,但是,从法律条款的解读来看,目前“送审稿”尚不是非常规范,在规范性和准确性上还存在一些缺陷.
李伟民提出,现行的《食品安全法》第一章是阐述调整范围的,但是,它只是将生产环节和经营环节纳入调整范围,没有将食品安全的源头环节纳入进去.而“送审稿”所列举的五个方面,仍不能涵盖食品科学发展所带来的日新月异的变化,比如转基因食品等新的食品品种,还不能被这部法律所调整.“所以我对第一章的修改意见是,关于法律调整范围最好使用原则性的条款,而不是目前这种列举性条款.因为与食品有关的原料生产和经营太烦琐了,不能够囊括所有的调整范围.”
李伟民还认为,“送审稿”第三章的标题虽然是食品安全标准,但实际上是制定食品安全的原则和规范.食品标准是要量化到具体指标的,因此,第三章食品安全标准应该改为制定食品安全标准的规范或原则.此外,在生产经营这一章有这样的规定：食品生产加工小作坊、小食品店、小餐饮店、食品摊贩等从事食品生产经营活动,应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求.李伟民认为,其中的“小”字应该去掉,小作坊、小食品店的“小”并没有标准,实践中不好把握,无法量化,容易产生歧义.
“小作坊、小食品店、小餐饮店这样的表述,实际上是在语言逻辑上存在歧视.不能因为企业小,就断定它不具备《食品安全法》要求的设备和条件,法律不该把小作坊、小食品店、小餐饮店放到一个单独的区域当中,这种做法违反了我们现在要求食品整体安全的基本原则.”
关于食品检验机构,“送审稿”规定只有按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后,方可从事食品检验活动.李伟民对此表示异议：“只要取得资质的食品检疫部门就可以做食品检验,这是一个缺陷.我的建议是,食品的检验必须统一到由政府设立的检验部门,但是可以分级送检.如果出了问题后大家都可以去送检,将会产生很多不同的检验结果,同时滋生腐败,无形之中为食品企业增加了巨大负担.因此,食品检验必须统一在政府的权威规范上,而不是只要取得资质就可以进行检验和处罚.”
另有专家提出,“送审稿”在法律责任方面提出分头管理,即出了食品安全事故后,质检、监测、工商、卫生等部门都可以去管,这种方法容易造成处罚上的混乱局面.“目前在立法上已经确定了由国务院设立食品安全委员会进行监管,国家要设立食品安全委员会,那还有什么必要让各个部门都参与监管呢?正是因为食品安全出事后什么部门都可以管,什么部门又都可以不管,所以才导致食品安全事故屡禁不止.建议凡是涉及到食品安全的相关监督检查和处罚,应该统一到国务院设立的食品安全委员会,杜绝踢皮球.”李伟民这样表示.
法律衔接是个大问题
记者注意到,刚刚在全国人大常委会通过的《消费者权益保护法》将于明年3月15日实施,而此次《食品安全法》送审稿里面的修改内容,有一些地方与新“消法”的规定发生重合.另外,关于法律的衔接协调、整合统一的问题,目前实行的《食品安全法》,《农产品质量安全法》、《进出口商品检验法》、《动植物检疫法》等等,这些存在大量交叉重叠关系的法律之间又将如何衔接呢?
参与修订《食品安全法》的全国人大法工委民法室巡视员扈纪华对此表示,目前《食品安全法》关于网络销售平台的规范与“消法”不是很一致.“消法”规定网络平台销售商品的时候,它和租赁柜台、展销柜台负有同样的责任,都要先行赔付.我们考虑到网络销售平台的特殊性,“送审稿”把网络平台的销售单独列了一条规范,即网络平台应尽审查的义务,如果尽了审查义务,销售商提供了真实地址、姓名、厂址等,平台就可以让消费者找店家索赔,当然如果店家提供了不真实的信息时,消费者可以找网络平台索要赔付.
“《消费者权益保护法》对网络销售规定了无理由退货的原则,此次《食品安全法》送审稿里没有类似规定,这是因为食品有特殊性,如欧盟对食品中的软包装产品就规定不可以无理由退货.另外,我注意到了送审稿提出的警示召回制度,这些和《消费者权益保护法》基本上是一致的.而关于举证责任倒置这个问题我没有在送审稿中看到,取证对于消费者来是很难的,《食品安全法》要不要规定举证责任倒置,在哪些食品领域可以给消费者一定的能够解脱举证责任的权利,这个问题还要慎重考虑.”
扈纪华还谈道,在广告中对食品作虚假宣传欺骗消费者的,《食品安全法》送审稿与《消费者权益保护法》比较,处罚明显轻了很多——违反《食品安全法》规定的,食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会以广告或者其他形式向消费者推荐食品的,由有关主管部门没收违法所得,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职的处分,情节严重的,给予开除的处分.
北京市食品药品监督管理局应急管理处处长冯源强调,在《食品安全法》的修订当中,有一个问题总感觉没有说清楚,就是食品和农业的划分问题,现行《食品安全法》当中引入了两个概念,一个叫食品,一个叫食用农产品.食用农产品是不是食品,目前有两个法律规定,《农产品质量安全法》规范食用农产品,《食品安全法》规范食品,“两者到底是什么关系,哪部法律也没说清楚.此次的修改仍然没有对事权划分进行更明确的规定.今后我们和农业部门在管理过程中就会发生职责交叉.目前北京市正在跟农业部门协商职责划分,特别是在食用农产品入市和入市之前的管理上.因为如果一旦进入到食品市场的流通消费过程中,如果按食品来讲,就要按国家规定实行许可制度,而农业生产是不实行许可制度的.那么,不实行许可制度的产品,进入实行许可制度的市场后怎么办?谁来监管?在现行的执法和行政管理当中,这种矛盾已经大量积压.”
为此,冯源建议要把《食品安全法》和《农产品质量安全法》两者之间的衔接工作做好,两法的衔接要细化,如果不细化,在现实工作当中操作起来肯定非常难,容易造成“扯皮”现象.
“从1982年起开始实行《食品卫生法》以来,涉及食品监管的法律已经形成了一个比较分散的法律框架,再加上一些行政法规和部门规章,可以想见法官们在工作当中会碰到多少为难的问题.这些法律法规的主体涉及到了市场主体、生产经营主体和消费主体,目前还提出了社会组织和社会团体主体,应该说是相当复杂的.我认为,这里面存在一个多法统一、多法整合的问题.”全国人大法工委经济法室原主任魏耀荣这样表示.
他还提出,美国有一部《联邦食品药品及化妆品法》,将食品、药品和化妆品统一监管起来,而我们是否也考虑将食品和药品监管进行整合,形成一部《食品药品法》呢?实际上,二者目前的监管机构就是一家,即国家食品药品监督管理局.从法律的实施和法律的建构来讲,未来将从哪个方向去整合,使我们的法制更加统一、资源配置更加合理,这个问题有很大的探讨空间.
（记者 李远方）
观 点
交叉管理需尽快解决
“从《食品安全法》的资源整合上看,必须按照我们现在的体制要求,对整个事权进行资源整合.我们这次整合包括：北京市食品研究或由过去的食品安全委员会和食品安全委员会办公室管理,主要负责综合协调和综合监督,然后各个部门各负其责.由5个部门组建形成了北京市食品药品监督管理局；原北京市食品安全委员会改为北京市食品药品安全委员会,下设办公室,作为综合协调的部门.”
据冯源介绍：“之前我们的监管力量5个部门加起来可以达到上万人甚至几万人.我们现在的行政执法人员总编制才2500人.在这种情况下,多元化管理还是一元化管理其实已不是关键问题了,关键在于我们整合资源后职责的明确和责任的划分.”
关于法律的可操作性,冯源还提出,“送审稿要求对食品和食品相关产品实行评价制度,试问与食品相关的产品多达成千上万,如果都实行评价,可想而知会是一个什么结果?我觉得应该是与食品相关的关键性产品、关键性生产工艺流程等与消费者的生命健康有重要关系的,可以进行安全评价,并且实行目录管理,没有目录的话对什么都去管,将会陷入盲从的误区.”
冯源还提出,《食品安全法》实施4年多了,企业标准备案问题仍未得到很好解决.目前是由食品生产企业向省级卫生行政部门进行备案,并且食品生产的许可和监督管理,已由过去的质监局负责变成现在的由食药监局负责,“我们现在要求企业将它的标准备案,并且不承担对备案内容的实质性审查,那么在生产许可状态之下,审核是由备案部门来审,还是由监管部门来审,这里面就存在着一个不统一性；此外,还有信息之间互通的不及时性,导致生产企业开不了工.生产企业的标准在部门之间打架,卫生部门是从卫生的角度切入,食药部门是从安全的角度切入,两个标准之间就会产生矛盾.企业的标准应当向负责监督管理的部门去备案,也就是说向食品药品监督管理局去备案,然后食品药品监督管理部门再把备案相应的内容向卫生行政部门进行通报,这样也有利于地方标准和国家标准的制定,这实际上也是一个事权划分的问题.”
舆论普遍注意到,在食品安全事件中,被监管部门“抓现行”的案例非常少见,一些食品安全事件往往最先是由新闻媒体揭示出来的.冯源对此认为,这里面涉及到一个证据取得的问题.“对于没有抓到现行的行为,监管部门可不可以处理.就是说,企业在生产产品的过程中进行了非法添加,监管部门在检验时检出了非法添加,这种情况该如何处理?可否依据检测结果来处理?目前的法律条款对此还没有明确规定.”
关于保健食品如何规范的问题,冯源认为,目前大多数国家没有这个概念,但在我国食品、非食品、药品中间有一个过渡,可能既不是食品又不是药品,但是我们把入口的东西归为非食品类的不具备药物作用的物质来对待,比如VC,它不是药品,但是它也绝对不是保健食品,我们应该把它怎么对待?我们现在给保健食品下了一个定义,叫具有特定保健功能的食品,如果添加了药物您就按药品对待,如果没有药物成分就按食品对待.
“那么,为了保健食品我们花了多大的监管资源呢?又要审批、又要管理,还要制定政策,这实际上是一种资源浪费,是对政府监管成本的浪费,所以我不建议对保健食品进行单独的监管.”冯源表示,食品安全的管理是一个相当复杂的系统,不同食品品种、不同环节都有不同的部门在管理.甚至不同地方的监管体系都有所差别.在监管过程中还存在着一些职能交叉、模糊与空白地带.希望此次修法能最大程度地解决好职能交叉管理的问题.