如何理解"我国实行最严格的土地制度"

如何理解"我国实行最严格的土地制度"
如何理解"我国实行最严格的土地制度"

如何理解"我国实行最严格的土地制度"
1997年初,中央领导听取原国家土地管理局汇报耕地保护情况时,确定我国应实行世界上最严格的土地管理制度.中央的这一要求在1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》和1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中已有所体现.近几年,土地工作中出现的混乱情况,证明进一步落实中央要求,实行最严格的土地管理制度是十分必要十分迫切的重大战略举措.
一、实行最严格的土地管理制度的背景
我国是土地大国,更是人口大国,从人均占有土地,特别是人均占有可用土地,尤其是人均占有耕地的角度看,我国确是土地资源相当贫乏的国家,不实行世界上最严格的土地管理制度,将难以用土地资源保障我国经济社会健康和可持续发展.
我国实行两种形式的土地公有制,有利于实行最严格的土地管理制度；土地公有制容易产生产权模糊,保护不利,已造成耕地急剧减少、城乡建设用地猛烈膨胀,利用十分粗放、土地市场相当混乱,“寻租”严重……因此,更需要严格管理.
二、最严格的土地管理制度的基本内涵
土地管理制度的严格程度是比较得出的,基于我国土地管理制度的背景,我国土地管理制度应比世界上美、日、德、加拿大等国家更严格一些,即世界上最严格的土地管理制度.当今,我国人口高峰即将到来,现代化建设是历史上没有过的,因此,我国土地管理的现行制度要比历史上任何时候都更严格.
最严格的土地管理制度主要内容有三：一是最严格的土地用途管制制度、二是最严格的土地集约化利用制度；三是最严格的土地市场监管制度.围绕这三项主要制度,建立健全实施最严格的土地所有权制度、土地经营管理制度、土地行政管理制度、土地规划与用途管制制度、耕地保护制度、城乡建设用地调整和总量控制制度、城市建设用地收购储备制度、土地市场及地价管理制度、土地利用监测变更登记及查询制度、信访接待案件交办督办反馈制度……
（一）关于土地用途管制
1．国际上土地管理制度的严格程度.如德国的土地用途管制是很严格的,德国人说“我们有严格的土地利用规划,不管什么人什么时候要用地,符合规划,我们就卖给他地,不符合规划,他出高价,我们也不卖给他地”；澳大利亚给城市（如布里斯班市）下令停止外延扩展；韩国用住宅上限制度控制对各种自然资源的消费……
2．从我国现实出发,建议在土地用途管制中抓好以下几件事.
（1）前届国务院总理朱镕基说：“过去只知道耕地减少严重,不知道可以开发利用的土地（耕地后备资源）不多了.这是十分严重的.”原国家土地营理局王先进老局长理解“严格限制农用地转变为建设用地”的重大方针后说“也要严格限制耕地后备资源开发成建设用地”.我们现行的耕地“占补平衡”和土地整理新增耕地数量的60％可以置换成建设用地的政策,实质是将耕地后备资源变成建设用地,使城乡建设用地不断增加的政策.我国现有城乡建设用地总量已足以满足我国人口继续增长和经济社会持续发展的需要了.所谓“严格控制建设用地总量”就是要控制城乡建设用地的这个总量,因这小总量的80％以上是农村农民集体所有的非农建设用地,因此,控制这个总量的关键是努力做好城乡建设用地的调整.虽然城镇建设用地的增与农村建设用地的减,在时序上要有个时间差,但我国改革开放已有25年的历史了,特别是东南发达地区已有足够的经济实力,到了加速这个调整的时候了,到了实施国土资源部提出的“农民集体建设用地总量高达2．7亿亩……这2．7亿亩集体建设用地应当是我国今后各项建设用地的出路所在”的时候了.
（2）平原、平坝中的良田,坡地上的梯田,不管位在何处,不管当地规划中未划入基本农田,都是基本农田.不管什么用途非占用不可,都必须按占用基本农田的法律规定履行相关程序.
（3）占用优质农田（包括未划入基本农田的优质农田）建设“绿色通道”、“森林城市”、“绿色隔离地区”、“绿色隔离带”的,限期在3至5年内“移苗还田”,可保留农田面积15％的农田林网.
（4）各地高尔夫球场占田毁田相当严重.高尔夫球场多是占用良田并把平田推成有起有伏的丘陵,既毁了田,又是耗水大户、施用化肥农药的污染大户.建议明令禁止毁田建高尔夫球场,进而根据城市性质、规模、用地条件等,对高尔夫球场建设做出明确规定,开展高尔夫球场的专项治理,使一批该退场还田的高尔夫球场恢复成良田.
（5）水土条件适宜建设梯田的坡地要努力建成梯田.易造成水蚀的坡耕地（大字报田）要退耕还林；易造成风蚀的耕地要退耕还草；妨碍行洪蓄洪的耕地要退田还湖.
（6）接受江泽民同志“美国人能在山坡上建,我们为何占平原?”的批评；遵从“以山地的城镇建设与建筑而言,有些原则非常重要,并且必须要遵从的,如：慎为选点,占坡不占田,选坡以阳向为上……”（吴良镛教授的话）；学习重庆市建设“山水城市”的经验,修订土地利用规划,山区城乡建设占坡不占田,结合“加固干堤,疏浚河湖”在堤外荒滩上开发建设滨水城镇.
（7）根据“城市应是分块的,有绿色空间穿插其中的、有序发展的规划原则”、“城市发展要有界限,而且是‘硬界限’”等原则,土地利用规划修编中要明令,建设用地已达到或超过50平方公里的单片城市或城区停止外延扩展,城市总规模确需扩大时,越过优质农田,选择非耕地或劣质耕地有序发展新的城区,建设分散集团式城市.
（8）严禁在“宜荒则荒”的土地上的人力破坏活动.
3．农地非农建设发展权的巨大价值不是农地的级差地租,也不是建设用地的级差地租,是发生在农地转变为建设用地环节上的巨大价值,这个巨大价值不宜被“耕者有其田”的农民占有,也不应被城市政府在“经营土地”中不劳而获.为严格土地用途管制,这个巨大的价值必须归国家.
（二）关于土地的集约化利用
1．1996年土地详查汇总,全国被确定为林地的约35亿亩,约占全国土地面积的24％,在我们这样一个有近50％土地因气候、地质等原因不能植树造林的国家,能使这35亿亩林地真正成林,是十分了不起的,今后植树绿化应主要在这35亿亩土地上进行,再加上农田林网化和城乡建设用地中的绿化,我国确是森林大国了.不论林地还是农田林网,关键在提高林的密闭程度.
2．牧草地由于超载放牧,蜕化沙化严重,今后重在加大“围封转移”力度,增加草的覆盖率和产草量.
3．耕地总量动态平衡本身就包含数量和质量两项内容,提高耕地质量的主要希望在全面开展农地整理和大力发展节水灌溉,既可节水增地,又可节水治地,减轻土地盐碱化.
4．土地集约化利用的主要问题在城乡建设用地,当前城乡建设用地总量急剧膨胀,利用十分粗放的状况,是对实现经济增长方式由粗放型向集约型转变的最大威胁.对此,必须有正确认识,采取坚决措施.
（1）各类园区、工矿区（除采矿破坏地外）都必须纳入城乡建设规划,严格执行城市规划建设用地标准和乡村规划建设用地标准,首都和特区城市人均建设用地超过120平方米／人、其他城市超近100平方米／人、村庄集镇超过150平方米／人的要限期在5至10年压缩到上述最高标准以内,以后再逐步规范到标准范围内.
（2）新增城乡建设用地,必须严格考核项目人均用地（平方米／人）、投入密度（亿元／平方千米）、产出密度（亿元／平方千米）等指标,达不到适宜标准的不能供地,在这种情况下,我们也像德国一样“他出高价,我们也不卖给他地”.考核用地指标时应执行城市规划建设用地标准、乡村规划建设用地标准,以及原国家土地局制订的项目用地标准.
（3）控制城乡建设用地总量的一项重要工作是控制重复建设和一户多宅,这需要深化投资决策体制改革和按《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》中关于一户只准有一处不超标准的宅基地的要求,学习外国经验,在我国也实行住宅上限制度.
（三）关于加强土地市场监管
1．要明确土地用途管制和集约化利用管理（国外将这两点合一,称土地利用管制）高于土地市场、先于土地市场,是抵制土地市场对合理用地的冲击的,是政府从宏观着眼,由微观入手,调控土地资源合理配置的重要手段.在政府管制土地用途和集约化的前提下,发挥土地市场作用,实现土地在用地者中的配置,使用地者更加珍惜和充分利用土地,政府还要注意防止用地者过分追求经济效益而忽视社会效益和环境效益的行为.在市场经济条件下,水土资源在多种用途间的配置也不是靠市场,讲“发挥市场在土地资源配置中的基础作用”是不准确的,基本是句套活,很容易产生误导.
2．土地行政管理要与土地市场行为主体分开,土地局长不应负为政府创收的直接责任,不应当“第二财政”的负责人.
3．考查一下国外的土地市场是怎么管理的.
4．关键是健全土地产权制度,特别是土地所有权制度、土地行政管理制度、土地经营管理制度等.
三、实行最严格的土地管理制度,实现三大目标,保障可持续发展
1．保障农业发展用地,关键在保证粮食安全用地.必须明白粮食生产只能在耕地上进行,耕地是不可替代的.我国人口高峰16亿,并达到世界中等发达水平时,全国没有7亿吨左右的粮食是不行的,其中自产粮食没有6．5亿吨左右是不行的,若粮食年产量比现在增加2亿吨左右,应有18亿亩以上的耕地,其中有灌溉条件的高产稳产田应由现在的约8亿亩增加到10亿亩以上,同时,必须极大地提高科技在农业增产中的贡献.应该说,我国现代化过程中最难的任务是保证粮食安全,对此,万万不可掉以轻心.
2．保障建设用地,关键在于做好城乡建设用地调整.控制城乡建设用地总量,实现二、三产业经济增长方式由粗放型向集约型的根本转变首先是实现集约化用地.
3．在中国的土地上加强生态环境建设,主要工作是把约占全国土地面积24％的林地建设好；把约占全国土地总面积28％的牧草地的生态恢复好；把占全国土地总面积1／4以上“宜荒则荒”土地的自然风貌保护好；同时把作为人工生态、人工湿地的农田保护好建设好.为了防止水土流失和行洪蓄洪需要做好退耕还林还草和退田还湖,不要把这项工作牵强地拉入“绿化”建设中,并肆意搞什么“退耕还林”,占田植树.
我国土地管理已经有法可依,而且近年来这个“有”字是有所加强了的,而“有法必依,执法必严,违法必究”,这三个“必”字,确实没“必”起来.当前最迫切的是依据现有的法律、法规、制度、三中全会精神、总理的多次批示、2003年10月21日国务院常务合议和10月31日农业和粮食工作会议精神等开展教育,振奋精神,抓紧治散、止乱.要加强土地行政管理系统勤政、廉政、考核、奖罚等制度建设.各级土地管理部门正起来,硬起来,强有力地依法行政,规范有序的土地工作秩序会呈现出来的.