我国行政机关行政组织体制

我国行政机关行政组织体制
我国行政机关行政组织体制

我国行政机关行政组织体制
"行政"一词,来源于拉丁文,原意是指执行社会群体的公共事务.有三种意义上的"行政".广义即指管理；中义即指各类国家机关的管理；狭义仅指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理.我们这里使用狭义的"行政"概念.但为了突出其国家属性,前置"国家"两字.
　　"国家行政"是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行的组织管理活动.它是阶级统治与社会管理的结合,是国家职能两重性的具体体现.国家行政制度主要包括以下四个方面：
　　（1）国家各级各类政府机关的设置、组成、地位、权限和职能；
　　（2）政府机关与整体国家机关的关系；
　　（3）政府机关的组织体制和领导体制；
　　（4）政府机关在行政管活动中所遵循的基本原则.
　　虽然不同国家制度的阶级本质有所区别,但是,现代国家的行政机关,一般都是根据国家的宪法和法律,享有规定行政措施、制定行政方针政策的权力,行政机关通过制定行政法规、规章,依法对各级政府机关部门及其工作人员行使的各种行政职权进行指导和监督.
　　国家行政制度是国家政治制度的重要组成部分.国家行政管理是掌握国家政权的统治阶级实现其阶级统治职能和社会管理职能的重要工具.国家行政制度对于保证实现国家管理目标,有效地发挥国家机器的功能,组织整个社会生活,推动社会经济、文化的发展,起着重大的作用.
　　国家行政制度的性质是由国家的阶级本质决定的.当今世界各国的国家行政制度,基本上分属于资本主义类型和社会主义类型.资产阶级国家的政府,按照"三权分立"的原则,规定政府独立行使行政权.社会主义国家的人民政府,按照"议行合一"的原则.
　　根据我国现行宪法、国务院组织法和地方各级人民政府组织法等法律规定,我国行政制度具有以下几个基本特点：
　　（1）强调我国的行政机关是权力机关的执行机关.根据1982年宪法规定：中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关,由全国人民代表大会选举产生；地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关.各级人民政府都在本级人民代表大会及其常委会领导下工作,对各级人大负责并报告工作,接受其监督.
　　（2）我国行政机关必须担为人民服务作为自己一切工作任的根本宗旨.我国是以生产资料公有制为主体的人民民主专政的国家,人民政府必须为人民谋利益,对人民负责；接受人民监督.
　　（3）我国行政机关担负着整个国民经济的全面组织和发展的任务.在我国社会主义初级阶段,经济建设是国家的中心任务,而组织、领导经济建设的重任,落在各级政府的肩上.
　　（4）我国政府机关在进行行政管理活动中,采取强制手段与说服教育手段相结合,以行政的强制手段为主,辅以宣传教育.
　　一、行政组织体制
　　政府系统的组织结构是指各级政府机构的设置、地位、组成及其职能、权限的总和.我国国家行政机构是国务院、地方各级人民政府及其所属工作部门.它通过法定程序,将各级政府机构制度化,使政府各层级、各部门构成一个上下贯通、左右协调的完整的有机行政系统,形成行政指挥的集中统一.
　　（一）设置原则
　　行政组织体制是国家行政制度的重要内容之一.国家行政组织是国家行政活动的主体,是国家为了管理社会事务而设置的负责行政领导、行政执行、行政组织和行政监督等的国家机关.为保证国家行政组织设置的合理性和灵活性,必须遵循以下原则.
　　1．需要原则 行政组织的设置与变更,主要取决于两个因素：一是国家--社会关系.二是政府本身的体制和权力运作方式.一般地,高度集权的政府体制,需要设置严密的、规模较大的行政组织来保证其权力的有效控制和行使.在分权体制下,政府机构的设置就相对简化.
　　2．精简原则 宪法规定："一切国家机关实行精简的原则."国家行政机关拥有广泛的权力,它的机构精简与否,人员精干与否,直接影响它管理社会事务的行政效率,关系到国家与社会的兴衰.
　　3．统一原则 一方面,行政机构的设置要根据履行职能的需要建立合理的分工协作机制,形成功能齐全、灵活高效的有机整体.另一方面,上下级的领导或指导关系一定要明确,上级布置的行政任务,下级机关一定要有相应的贯彻部门.
　　4．依法原则 行政机构的设置一定要严格依法办事,实现规范化、法制化.其一,行政组织体系、中央与地方的政府层级、各级政府工作部门的设置,都由各组织法规定；其二,行政机构设置与撤销,必须严格按照法律规定的程序来进行；其三,行政机构人员的编制由法律规定.
　　5．效能原则 衡量行政组织设置适当与否的主要标准之一就在于它的行政效能,即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益.
　　（二）结构模式
　　中国是一个单一制国家.从中央人民政府即国务院到基层的乡镇人民政府,从国务院各部、委、行、署到市县的职能局、办,构成了一个完整统一的组织系统,并呈现出不同的结构模式,大致可概括为以下三种：
　　1．金字塔式结构 全国各级人民政府的排列组会呈现出此种结构.处于塔尖的是最高国家行政机关即国务院,国务院下设对个（除台湾省）省、自治区、直辖市人民政府和香港、澳门（1999年12月20日起）两个特别行政区政府.省级人民政府下辖若干市、县、区人民政府.
　　2．纵向垂直结构 纵向垂直结构是国家行政职能纵向分工的体现.一是同一级政府内部职能部门的纵向结构.如国务院的职能部门设三级：部（委）-司-处；地方国家行政机关一般设两级,如省政府的厅（局）-处,地级市政府的局-处（科）.二是上下级政府职能部门的纵向结构.公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门,上下级之间是领导与被领导的关系；经济、文化和社会管理等部门,上下级之间是业务指导与被指导的关系.
　　3．横向并列结构 同级政府机关之间和政府机关内部各同级部门之间的横向协作,呈现出此种结构.一是不同行政区域的政府关系,如各省、自治区、直辖市政府之间的关系,各县（市）政府之间的关系,各乡（镇）政府之间的关系,其中也包括不同管辖区域内同级职能部门之间的关系.二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系,如国务院各部委的关系、同一部（委）内的各厅、局之间的关系等等.
　　二、行政领导体制
　　（一）首长负责制
　　按照宪法规定,各级国家行政机关实行首长负责制.国务院实行总理负责制,各部委实行部长、主任负责制；地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制.
　　所谓首长负责制,是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上,对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权,并对此全面负责.中国并不是一开始就实行首长负责制的.建国后相当长的一段时间内,中国行政领导体制实行的是合议制.1982年,在充分考虑国家行政活动特点的基础上,国家行政领导体制进行了改革,实行首长负责制,目的在于强调行政首长在履行职能时的作用和明确其工作责任,从而提高国家行政效率.中国的首长负责制是在民主集中制基础上的首长负责制,与宪法第三条所规定的"中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则"是一致的.
　　（二）国务院总理负责制
　　建国初政务院总理
　　周恩来在作报告
　　宪法规定："国务院实行总理负责制.""总理领导国务院的工作,副总理、国务委员协助总理工作."
　　建国初期,中央人民政府政务院实行民主合议制的领导体制.政务院总理主持全院工作,并负责召集政务院会议.政务院的重要决策须经政务会议集体讨论,最后以投票方式决定,过半数始得通过.
　　1954年宪法规定总理领导国务院工作,主持国务院会议.1975年宪法将总理领导国务院工作、主持国务院会议的规定取消,一直到1978年宪法才重新规定总理主持国务院工作,1982年宪法则开始明确规定国务院实行总理负责制.
　　朱容基总理
　　作政府工作报告
　　总理负责制是指在民主讨论的基础上,总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权,并对这些决定以及他所领导的全部作负全面责任.总理负 责制的具体内容包括"三权一责"：（l）全面领导权.总理全面领导国务院工作.副总理、国务委员协助总理工作,并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责,总理代表国务院向全国人大及其常委会负责；（2）最后决策权.国务院工作中的重大问题,经由国务院会议充分讨论之后,总理具有最后决策的权力,这一权力不受少数服从多数原则的限制；（3）人事提名权.总理有权向全国人大及其常委会提出副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选；（4）全面负责任.国务院发布的决定、命令和行政法规,向全国人大及其常委会提出的议案,任免行政人员,均由总理单独签署,这是总理个人对其权力全面负责任的制度形式.
　　按照国务院组织法规定,两会制是国务院领导机构的重要工作制度.国务院总理通过召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议,讨论国务院工作中的重大问题.
　　国务院全体会议由国务院全体组成人员,即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成.全体会议一般两月或一季召开一次.提交全体会议讨论的一般都是重大问题,或牵涉众多部门乃至全局的重大事项.全体会议上还经常通报国内外形势,协调各部门的工作.国务院常务会议由总理、副总理、国务委员和秘书长组成,讨论国务院工作中的重要事项,讨论提请全国人大常委会的议案,国务院拟发布的行政法规（草案）,各部门、各地方请示国务院的重要事项等.
　　国务院各部、各委员会也相应实行部长、委员会主任负责制.
　　（三）地方人民政府首长负责制
　　按照现行宪法和（地方组织法）规定,地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制.
　　地方人民政府领导体制的变更,与国务院基本同步.建国初期各级地方人民政府实行合议制.各级地方人民政府决议,均须经本级政府委员会全体会议通过.1954年《地方组织法》虽然赋予地方行政首长较大的权限,但是没有明确行政首长的最后决策权和对本级人民政府工作全面负责任,故仍属于合议制的框架.直到1982年宪法和新的《地方组织法》才把地方人民政府的首长负责制正式规定下来.
　　广州市人民政府
　　三、 行政监督体制
　　行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与督促.行政监督的目的在于确保国家行政机关及其工作人员依法正确使用行政权力,防止对行政权力的滥用.行政监督是民主政治的本质特征.
　　中国正处于从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的社会转型时期,行政腐败是一个较为突出的政治现象.要通过加强行政监督对政府行政活动进行监控以抑制行政腐败,促进行政活动规范化,就成为一个更为必要的任务.
　　（一）外部监督
　　行政系统外部监督是指以非行政组织的力量为主体对国家行政机关及其工作人员所实施的监督行为.它主要包括以下途径.（1）权力监督这是指各级人大及其常委会即国家权力机关对本级国家行政机关及其工作人员实施的监督.（2）司法监督这是以各级人民法院、人民检察院等司法机关为主体,针对国家行政机关及其工作人员的违法行为所实施的侦查、审判等监督行为.其中,人民法院专门设立行政审判庭审理行政案件.（3）政党监督.中国共产党通过党的各级纪律检查委员会和设在国家行政机关内部的党组,检查和处理行政机关中党组织和党员的违法乱纪行为.各民主党派有权通过各级政治协商会议、人民政府参事会等方式对国家行政活动进行监督.（4）社会监督.我国公民有权利通过工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织,向政府工作提出批评和建议,也可以通过信访活动,还可以申诉、控告、举报行政违法违纪行为.
　　（二）内部监督
　　行政系统内部监督是指以行政系统内部的特定层次和特定机关为主体,对其他行政机关及其人员所进行的监督.具体而言,它又包括三种主要形式.（1）上级监督上级行政机关或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督.（2）审计监督这是指专门的国家审计机关通过对行政机关的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式,监督国家预算的分配与使用是否合法治理和有益,以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为.（3）监察监督这是指专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式,对国家行政机关及其工作人员所实施的监督.现在的国务院监察部成立于1987年.到1988年4月前后,地方各级人民政府的监察机关相继成立.