起诉行政不作为有时间期限吗?

起诉行政不作为有时间期限吗?
起诉行政不作为有时间期限吗?

起诉行政不作为有时间期限吗?
说法不一的,可能要根据具体的案件作出分析!
行政不作为是指行政主体负有作出相应行政行为的法定义务,但对行政相对人提出的申请,在法定期限内未按照法定程式履行或完全履行的消极行为,具体表现形式为“不予答复”和“拖延履行”.行政不作为案件的起诉期限如何计算,在理论界和审判实务中都引发了诸多歧义.
一、行政不作为案件起诉期限的几种观点
行政相对人对行政行为不服,提起行政诉讼的期限在《行政诉讼法》第三十九条有规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提请诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出.法律另有规定的除外.”但是行政相对人对行政不作为不服,提起行政诉讼的期限是多长,则没有规定.
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起60日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提请诉讼,人民法院应当依法受理.法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定.”（为行文方便,笔者在此仅以60日的履行期限为例探讨,不再赘述其他履行期限）《若干解释》)第三十九条第一款的规定只是说明了行政不作为案件起诉期限的起始时间（接到申请之日起第61日）,并没有明确截止期限（从第61日起截止到何时结束）.因此,在理论界和实务界对起诉期限的具体日期产生了分歧.
一种比较流行的观点认为,起诉期限是60日加上3个月.《行政诉讼法》第三十九条的规定是行政诉讼起诉期限的原则性规定,在没有特别规定的情况下应当适用第三十九条的规定,因此,从行政机关接到申请之日起60日,再加上3个月,即为行政不作为案件的起诉期限.
实务界多认为,起诉期限是60日加上2年.《若干解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算.但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年.”由于行政主体或“不予答复”或“拖延履行”,自然也不会告知当事人的起诉期限.因此,公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《若干解释》规定的60日届满后的2年内.
还有一种观点认为,起诉期限是60日加上20年或5年.《若干解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容的,其起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算.对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年,其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理.”由于行政主体“不予答复”或“拖延履行”,当然也不会告知当事人的起诉期限.因此,起诉期限的计算应当适用该条规定,即公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《解释》规定的60日届满后的20年或者5年内.
除此之外,还有少数人认为,起诉期限没有终期限制.理由是：在行政机关作出行政行为之前,违法状态一直持续,行政不作为行政机关的作为义务也是一直存在的,因此当事人随时都可以起诉,要求行政机关履行行政义务,因此不应该有起诉期限终期的限制.
二、对行政不作为案件起诉期限几种观点的评析
（一）将起诉期限界定为60日加3个月、60日加2年、60日加20年或5年,均于法无据.
将起诉期限界定为60日加3个月、60日加2年、60日加20年或5年都是错误的,因为上述三种观点都忽略了一个基本事实：在行政不作为案件中,被诉的是一个“不作为的具体行政行为”.《行政诉讼法》中第三十九条规定的是“……应当在知道作出具体行政行为……”,《若干解释》第四十一条第一款规定的是“行政机关作出具体行政行为时……”,《若干解释》第四十二条规定的是：“……不知道行政机关作出具体行政行为的内容的……”因此,《行政诉讼法》第三十九条、《若干解释》第四十一条与第四十二条的规定,都是针对作出的具体行政行为提起诉讼的期限,而非行政不作为案件的起诉期限,这些规定并不能适用于行政不作为案件.
（二）起诉期限没有终期限制,违背法理.
其一,设定起诉期限的终期限制有其特定的目的.
如同民事上诉讼时效,设定起诉期限的终期限制,目的有三：避免举证困难,有利于查清事实并提高司法效率；尊重长期存在的事实状态,维护社会秩序的稳定；督促权利人及早行使权利,消除权利模糊状态的长期存在.
其二,以行政不作为的违法状态一直在持续为由,认为起诉期限不应有终期限制,理由不充分.诚然,在行政机关作为之前,行政不作为的违法一直处于持续状态,那违法的行政作为在没有得到行政机关或法院的纠正之前,也是在持续状态中.同是在持续状态中,对违法的行政作为都有起诉期限的限制,行政不作为没有起诉期限的终期限制没有任何道理.
三、对行政不作为案件起诉期限的立法建议
从以上的分析可以看出,实务界在处理行政不作为案件中处于一个尴尬的境地：将起诉期限界定为60日加3个月、60日加2年、60日加20年或5年,均于法无据,但若对起诉期限不做任何限制,则违背基本的法理常识.实务中多实行“60日加2年”的计算方法,是为充分保护行政相对人合法权益的无奈之举.此问题应在修改《行政诉讼法》时予以完善.
笔者认为,应当对行政不作为规定较长的起诉期限.根据《若干解释》第四十二条的规定,行政机关作出具体行政行为,不告知公民、法人或者其他组织内容的,涉及不动产的,起诉期限最长都可为20年,其他具体行政行为为5年.行政机关不作出任何具体行政行为,较之行政机关作出具体行政行为不告知行政行为的内容,其违法程度的严重性更高,因此,行政相对人对行政不作为的起诉期限应当不低于《若干解释》第四十二条的规定,故可将行政不作为案件的起诉期限作如下规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起60日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提请诉讼,人民法院应当依法受理；法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定.但是对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年,其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理.

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