清朝时期西藏地方政治特点?

清朝时期西藏地方政治特点?
清朝时期西藏地方政治特点?

清朝时期西藏地方政治特点?
一、清中央政府管理下西藏地方的建制与发展
在清中央政府管理下,西藏地方的历史大致分为初前、前期和后期几个阶段.本文将顺治、康熙朝归为初期,雍正至乾隆五十七年(1792年)《钦定藏内善后章程二十九条》颁布时为前期,此后为后期.⑴
(一)清朝初期授权固始汗系代理西藏地方事务
1642年(清崇德七年)固始汗灭藏巴汗地方政权.统一卫藏,建立代表格鲁派集团经济利益的甘丹颇章政权机构(1720年之后实际为噶伦联合执政替代),并设汗廷于拉萨．同时令诸子“游牧青海”,命第五子伊勒都齐之子罕都驻兵康区,“喀木纳其赋,唯以藏卫二部给达赖、班禅”.【1】固始汗控制西藏之后与四世班禅、五世达赖派人与清中央政府取得联系,1653年顺治帝册封五世达赖的同时,册封了固始汗.封固始汗重在确认他控制西藏的政治地位,以此体现西藏地方与清廷的隶属关系.因此固始汗去世后,清廷谕祭他“治理边疆之功,终生为朝廷尽忠之德.”【2】
在此阶段,五世达赖拉章(建制)系统形成两套机构.一是由僧官系统(借鉴八思巴设置的“十三种侍从官员”制)演变成活佛的拉章制度；二是沿用明代帕竹时期委派宗、溪官员制设立以“第悉”(第巴)为首的俗官系统.固始汗称五世达赖属下索南群培
为“强佐”或“第巴”(五世达赖的总管家),“第巴者即代达赖喇嘛理事之人”.【3】固始汗任命的第巴是达赖喇嘛拉章内的强佐、却本等职员,身兼僧、俗(汗王属下官)两体的官员.第巴掌办具体事务,其行政命令由固始汗盖印,第巴副署盖印发布行之.蒙古汗王封管下共有8位僧俗官员担任过第巴职务,首任者索南群培(又名索南饶登,五世达赖喇嘛之强佐),他在沿用八思巴时设置的13种官职的基础上新增设了许多官职⑵和行政机构⑶.第五任第巴是桑结嘉措(他任第巴长达26年),据说他在任期间设置了21个西藏地方政府的职能部门,”【4】又通过政治、经济、宗教等方面采取一系列措施加强了西藏封建农奴主的统治地位.闽由此他与拉藏汗的矛盾激化,结果被拉藏汗杀死.1707年拉藏汗奏请废黜六世达赖喇嘛仓央嘉措,另立益西嘉措为六世达赖喇嘛,引起了蒙藏各种势力“真假六世达赖喇嘛”之争的混乱局面.事隔10年(1717年),新疆准噶尔部策妄阿拉布坦 派兵袭占拉萨,杀死拉藏汗.策零敦多布 指定第巴职位由年迈的达孜巴担任,他实际上扮演了傀儡的角色.从1717年到1720年清军进入拉萨前,西藏地方被准噶尔占据.
(二)清朝前期西藏地方政教的建制与特点
1、噶伦联合掌政和郡王独理藏务.康熙五十九年(1720年)八月清军驱逐准噶尔之后,清廷决定废除蒙古汗王和第巴制度,起用有功的藏族官员,设3名噶伦⑷共管西藏政务.鉴于这一制度暴露出的弱点,清廷对噶伦的构成进行丁调整和重组.雍正三年(1725年)十一月谕示：“康济鼐、阿尔布巴既封为贝子,管理西藏事务,请令康济鼐总理、阿尔布巴协理.”【6】此前的1723年4月,钦差大臣鄂赖奉旨赴藏“委任两位新噶伦”,即委任颇罗鼐和达赖喇嘛的强佐扎尔鼐为噶伦.【7】这似乎加强了噶伦建制,但是到1727年(雍正五年),噶伦之间就发生了内讧(史称“阿尔布巴事件”),并爆发了卫藏战争,清廷派兵平息内乱,制裁了肇事者,并设立了驻藏办事大臣衙门于拉萨,旨在直接监督地方政权,并留下清兵2,000人驻藏.在平息内乱事件中,因噶伦颇罗鼐建立奇功,得到清廷的倚重和赏识,累晋封为固山贝子(1728年)、贝勒(1731年)、多罗贝勒(1732年)、郡王(1739年).当时驻藏大臣制度尚不健全,西藏政务“凡事颇罗鼐主张”.郡王颇罗鼐总揽西藏大权20年,他“克尽忠诚,实心效力”,使地方相安无事.1747年,颇罗鼐病故,其子朱尔默特那木扎勒袭郡王爵位,总管全藏事务.他上台后,即与准噶尔部勾结,蓄谋叛乱.1750年,驻藏大臣傅清、拉布敦先发制人将其诱杀,而后以身殉国,驻藏大臣衙署被焚,钱财被劫一空.事发后,七世达赖喇嘛迅速平息事件,等待清廷派遣钦差大臣进藏处理善后.这一严重事件,使乾隆帝深刻认识到郡王之敢怀逆志谋反,是因西藏“地广、兵强、事权专一”.噶伦事务于事权极有关系,清政府为一劳永逸之计,决定以此次平乱为契机,改革西藏地方政制.
2、噶厦政府与七世达赖喇嘛执政.1751年(乾隆十六年),清廷整顿藏事,废除了郡王制度,颁布了《酌定西藏善后章程十三条》；敕谕建立噶厦地方政府,敕命七世达赖喇嘛参政,与驻藏大臣共同管理西藏行政事务.噶厦政府设置一僧三俗的四噶伦制.噶厦总揽前藏行政、立法、司法等权,下设译仓和孜康两个重要机构：凡噶厦一切公文、政令等重大事情必须经过译仓盖印向驻藏大臣并达赖喇嘛呈报；孜康掌管稽察商上赋税,负责审计财政及委派、调遣、培训俗官等事务.与前藏噶厦并存的是以班禅额尔德尼为首的后藏朗玛岗(意为内务处,班禅拉章)地方政府,它是1713年(康熙五十二年)由清廷敕封建立的单独的地方行政机构,它们均受驻藏办事、帮办大臣的监督指导.噶厦政府建立后,噶伦等人常常“专擅”事务,驻藏大臣不能起到监督和领导的作用.其原因正如乾隆于五十七年(1792年)八月二十七日给福康安的敕谕所说：“其从前派往驻藏办事,多系中材谨饬之员……是以藏中诸事,任听达赖喇嘛及噶伦等率意经行,大臣等不但不能照管,亦并不预闻,是驻藏大臣竟成虚设.”【8】鉴于此情,直到1792年清廷取得征剿廓尔喀的战争胜利并颁布《钦定藏内善后章程二十九条》之后,才以章程形式巩固了驻藏大臣的政治地位,使其真正与达赖喇嘛完全平等,能够约束噶伦等人的行为,起到代表清朝中央政府监督西藏地方政权的作用.
3、摄政制度的建立和影响.清廷授权七世达赖喇嘛“亲政”时,其已届成年,但是对于七世达赖喇嘛圆寂(1757年)后或新达赖喇嘛成年前应该采取何种体制,清廷尚无定制.乾隆二十二年二月十五日(1757年4月3日),驻藏大臣伍弥泰、萨喇善的奏折中,转述了西藏地方的噶伦、堪布等提出的一种新的意见：请令六世活佛第穆阿旺降白德勒嘉措(1722—1777年)“为首办理我喇嘛事务”.对此,驻藏大臣伍弥泰、萨喇善也比较同意.并请求赏第穆呼图克图一号“命其总为首办理此地喇嘛事务”【9】.噶伦等人只提出了一个让第穆活佛办理“喇嘛事务”的问题,即只执掌宗教事务.实际上,噶伦的意见中推出第穆活佛的同时,背后却隐含了没有正式提出由谁执掌西藏行政大权的问题,这不难看出噶伦等人对此权力的图谋.驻藏大臣未能看出破绽,随声附和.从以往西藏发生的一系列事件看,乾隆帝不会允许由噶伦代理西藏政教事务.后来,乾隆听取了章嘉呼图克图的重要意见,即章嘉呼图克图发现了噶伦的奏折中隐藏于文字之间的歧异,即对西藏行政权力的图谋,遂上奏阐述了他的见“仅将喇嘛事务交第穆呼图克图办理等处,并不明白,似稍有含糊.伏思噶布伦等岂有擅权之心呢?今若依彼等含混之请,仅命办理喇嘛事务,那么,卫藏所属众人等之事务,必至自然由噶布伦等办理.日久之后,彼等之唐古特恶习兴起,则不能消弭相互掣肘争斗之弊.以小喇嘛之愚意,此次所降彼等之上谕内,仍照前不准噶布伦等擅权、卫藏喇嘛人等所有事务,均照达赖喇嘛在时所办,命第穆呼图克图全部暂理.”【19】
乾隆帝遂采纳此建议,赏给第穆呼图克图“诺门汗”的名号.正式将西藏地方政教的一切事务交付第穆呼图克图和驻藏大臣掌办.1757年藏历4月8日,年仅35岁的丹吉林寺六世活佛第穆阿旺降白德勒嘉措代理达赖喇嘛一切事务,成为第一个握有政教大权的摄政呼图克图,清廷命名其为“掌办商上事务”.第穆摄政期间成绩卓著,颇受褒奖,【5】并为增进西藏地方与中央政府的关系以及汉藏民族团结贡献较大.乾隆四十二年(1777年)正月二十二日他在拉萨圆寂后,乾隆任命策墨林一世额尔德尼诺门罕阿旺楚臣接任摄政一职.摄政制度在西藏存在了近200年(1757—1951年),影响极其深远.从八世达赖喇嘛至十三世达赖喇嘛时期,达赖喇嘛掌政时间总共不足40年,其余一个半世纪多的时期内,西藏宗教及部分政治权力多操掌于历辈当选摄政的“四大林”活佛手中.自实行摄政制度,弊病逐渐滋生,西藏上层内部长期为争权夺利而勾心斗角,九至十二世共四位达赖喇嘛接连夭折与此有关.
4、设立金瓶掣签制度.金瓶掣签制度是乾隆五十七年(1792年)清军击败人侵西藏的廓尔喀之后乘势提出的改革藏传佛教活佛转世的重要制度.藏传佛教出自多门,为争“呼毕勒罕”(转世灵童)屡出祸端.乾隆帝指出：“查藏内达赖喇嘛、班禅额尔德尼等呼毕勒罕示寂后,令拉穆吹忠作法降神,俟神附伊体,指明呼毕勒罕所在.乃拉穆吹忠往往受嘱,任意妄指．以致达赖喇嘛、班禅额尔德尼等亲族姻娅,递相传袭,总出一家,与蒙古世职无异.”．【11】乾隆帝一针见血地指出了当时大活佛的转世制度上存在的严重流弊.⑹不仅如此,由于历史的原因,蒙藏两地在宗教和政治上联系的传统早已形成.利用宗教力量约束蒙古是清朝有效的政策.但此时(1792年),蒙古各部大活佛转世灵童还是由达赖喇嘛、班禅额尔德尼或拉穆吹忠指定的,自然存在着某种藏传佛教格鲁派上层与蒙古贵族沆瀣一气的可能.⑺因此.乾隆帝“久悉其弊,欲革之未有会也.乘用兵之后,特运神断,创颁‘金奔巴瓶’”【12】旧同年(1792年)八月二十七日,乾隆帝谕军机大臣传知福康安等人在西藏推行改革,其中明确指出因在达赖喇啸和班禅额尔德尼等活佛转世过程中“弊端甚多”,今后将采用“金奔巴瓶”⑻掣签办法.对此,八世达赖喇嘛表示“一切唯命是听,断不致稍形格碍”.【13】 在乾隆帝看来,拉穆吹忠的妄指和舞弊是造成活佛转世混乱的根源之一,为禁绝在高门华族之中传袭活佛的陋习,敕令杜绝舞弊及废黜吹忠的作用.福康安等人遵旨先防止吹忠作弊,【14】然后废黜了吹忠的作用.由于“闻拉穆吹忠降神时,舞刀自扎,身体无害,是以人皆信之”,因此敕令福康安叫吹忠“亲加面试”,【15】辐康安、和琳等奉旨当众试验吹忠法术,结果吹忠等竟然不敢以刀自扎或以舌舐刀,“其法不灵”.据此,拉穆吹忠的作用被完全取缔,代之以在驻藏大臣监视下进行的金瓶掣签办法.与此同时,清廷决定在北京雍和宫内也安设一金瓶,用于蒙古地区呼图克图所出的呼毕勒罕,“亦报名理藩院与驻京之章嘉呼图克图掣定,瓶供雍和宫.”【16】这样就将确定蒙古呼毕勒罕的权力从西藏转移于理藩院,堵塞了蒙藏上层以宗教身份进行政治联合的渠道.自实行金瓶掣签制度以来,十世、十一世、十二世达赖喇嘛是由金瓶掣签确定,九世和十三世达赖喇嘛是作为特例免予掣签；八世、九世班禅额尔德尼都是由金瓶掣签认定.据理藩院秘档,到光绪三十年(1904年),据不完全统计,仅西藏地区藏传佛教的格鲁派、噶举派、宁玛派等各教掘即有39位主要活佛转世系统(含达赖、班禅系统：的灵童经过金瓶掣签确定,这一制度深入人心.金瓶掣签制度标志着清中央政府对西藏人事权、行政权的管理和宗教管理权的行使已进入了完善阶段.
(三)清朝后期西藏地方的建制与改革
清朝经过“康乾盛世”的辉煌之后,从嘉庆朝开始走向下坡路.鸦片战争之后,清朝在帝国主义的侵略以及太平天国起义的打击下,国势减弱,甚至无力西顾.西藏地方亦处于多事之秋.从嘉庆十三年(1808年)九月九世达赖喇嘛坐床之后,连续发生了九世、十世、十一世、十二世4位达赖喇嘛夭折或暴亡的怪事.同时,西藏地方统治集团为争夺权力发生了严重的“策墨林事件”(1844年)⑼、“热振事件”(1862年)⑽、“班丹顿珠事件”(1872年)⑾等事件.十三世达赖喇嘛(1876—1933年)在任期间,西藏地方内困外扰,也不太平,先是发生了“第穆活佛事件”(1899年)；随后十三世达赖喇嘛与九世班禅的关系变得不融洽.特别是遭受英国的两次侵略(1888年和1904年)后,更加剧了西藏地方的社会动荡,清朝对西藏地方的管理和主权受到严重威胁.在这种情况下,清朝后期在西藏地方实行了一系列的改革措施：
一是道光二十六年(1844年)驻藏大臣琦善和帮办大臣联名奏报朝廷,制定并颁布《裁禁商上积弊章程》,【17】缩减了部分摄政职权并作了针对性的规定.主要内容强调驻藏大臣职权、地位与达赖、班禅平等,非与摄政平等,从各方面对摄政权力进行限制,“以分事权”.如规定严禁摄政借端冒功领赏,达赖喇嘛年满18岁参政时,掌办商上事务之摄政立予撤退,以杜结纳；摄政不准兼任达赖喇嘛正、副经师及噶丹赤巴,不得役使商仁乌拉、差役经营私务等.二是清朝末年(1900—1911年)在西藏地方推行新政.主要包括1900—1906年的整顿藏务和1906—1907年张荫棠查办藏事两个阶段.张萌棠“查办藏事”,进行新政,其目的是想经过改革藏务以强化中央在西藏地方的权力.朝廷派亲贵为西藏行部大臣,掌西藏地方大权,且对“达赖、班弹优加封号”,“不令干预政治”.【18】清末试图打破西藏地方“政教合一”体制,实行政教分离的改革.这两次改革虽然起到了一定的作用,但由于清朝国势衰弱,执行力度不足,其影响也十分有限.
二、清代西藏封建农奴“政教合一”制度的建立与发展
(一)清代西藏“政教合一”制度的建立
清代西藏封建农奴“政教合一”制度,是西藏地方上层僧侣与贵族联合执政的制度,是西藏地方政教势力结合起来的一种地方政权统治方式.追其渊源,早在吐蕃赤松德赞(755—797年在位)时期任用僧人参政；赤祖德赞(热巴巾,815—838年在位)重用僧人为“却伦”(唐书称为“钵阐布”)掌管朝政,成为政教结合的雏形.到10世纪,西藏各地封建主拥立当地的教派势力.逐渐发展成为互不统属的政(封建势力支持)教(藏传佛教教派)地方势力.⑿元代,萨迦派世代受封于元朝,在某种程度上萨迦派上层势力和僧俗贵族以宗教名义取得统治权.噶举派中的支系帕竹既是教派首领,又是封建主和元朝任命的万户长.如元朝任命的扎巴仁钦(1289—1310年)既是寺主又兼万户长,政教合一.这些地方政权,以僧俗一体、政教一体的组织形式出现.⒀西藏“政教合一”制具有历史基础.
清初,蒙古和硕特部固始汗控制了西藏,成为西藏的实际统治者.“固始汗赠十三万户,达赖接受了形式上的赐予.”【19】十三万户是元朝在西藏的行政建置,清时已不复存在,实际上是将西藏税赋赠给五世达赖喇嘛以供养格鲁派；而军政大权掌握在固始汗手中.这从顺治十年(1653年)清廷册封固始汗和达赖喇嘛为政治和宗教首领的用意上可见一斑.清廷册封五世达赖重在确认“达赖喇嘛”封号及其宗教地位.第悉索南群培在《十三法典》中记载：五世达赖为弘扬佛法,“亲赴内地,历时一年半.其声名远播,重返拉萨.此事,远远胜过历史上八思巴与元朝的关系.”【20】而封固始汗为“遵行文义敏惠固始汗”则重在要他“作朕屏辅”,【21】以此确认他控制西藏的政治地位,由此体现清廷与西藏的隶属关系.固始汗因“终生为朝廷尽忠”,阅受到朝廷嘉奖.固始汗曾将五世达赖驻锡地哲蚌寺甘丹颇章作为代表格鲁派寺院经济利益的权力机构,但固始汗父子(其子达颜汗又继汗位)代表清廷统治西藏,被当地人称为“政府蒙古汗王父子”称号.【23】当时藏族人“服从蒙古人的法律”,“依从蒙古风俗”,【24】接受蒙古人的穿戴.到1706年拉藏汗杀第巴桑结嘉措独掌藏政后不再任用达赖喇嘛拉章职员作为政府俗官(第巴)；而是重用世俗地方领主.因此以达赖喇嘛拉章系统为代表的僧侣集团在政府中的势力受到压制.世俗地方势力逐渐兴起,并在政府中与宗教势力产生矛盾,成为最终导致1717年准噶尔军侵扰西藏并杀拉藏汗之事变的原因之一.
康熙末年(1720年)平定准噶尔部后清廷开始直接管理西藏事务.在清廷的管理下,旧的体制被废除,建立众噶伦组成的西藏地方政府.在该政府中起初七世达赖喇嘛并无实权.1727年西藏发生噶伦内讧事件后,清廷将七世达赖移住康区(从1728年11月直到1735年),而将西藏地方的大权授予颇罗鼐独理.【14】由于世俗官员权力逐渐膨胀,以七世达赖为首的格鲁派集团在地方政权中的政治地位处于受压制和被冷落的被动局面.这与格鲁派集团在社会上的经济、文化等方面占优势地位的状况不相适应,它不可避免地加剧了地方政府内僧、俗的矛盾,如l746年所谓七世达赖的索本堪布指使属下人员诅咒颇罗鼐事件以及1750年郡王朱尔默特那木扎勒与七世达赖的矛盾,实质卜是僧俗首领在政府中争夺权力的反映.同年(1750年)11月11日,爆发朱尔默特那木扎勒谋叛事件后,由于七世达赖采取积极措施并尽快控制了局势,为众望所归,得到清廷的信任.1751年,清廷批准了策楞等人酌定的《西藏善后章程十三条》,废除郡王制,授权达赖喇嘛“亲政”,管理西藏地方政务.噶厦设噶伦四人共同协商办理日常事务,遇有重大政务必须请示达赖喇嘛和驻藏大臣.清中央政府以改革的方式调解了西藏上层僧、俗间的矛盾,授七世达赖为西藏地方政府最高首领,此为清政府授权在驻藏大臣监管下,在西藏实施贵族与上层僧侣联合执掌政教权力的开始.⒂这是清廷将七世达赖“以领主身份具有对其管辖区域内的行政管理权,改变成以清中央政府册封的清朝官员身份行使领地内的管理权.”【25】七世达赖“亲政”,实际体现出格鲁派集团自清初掌握西藏地方的经济控制权以来寺院经济发展的事实.实行“政教合一”是清廷的策略,乾隆帝说得很清楚：“务期达赖得以专主,钦差有所操纵,噶伦不致擅权”；【26】“僧、俗共享宁谧”.此后,在“政教合一”体制中达赖喇嘛转世须经清政府的册封后确立地位,并因实行摄政制和金瓶掣签制之后,进一步加强了清政府对西藏“政教合一”体制的领导,实际上反过来是限制了“政教合一”的权力.
清政府对“政教合一”权力的限制因清末国势减弱,无力西顾而使十三世达赖喇嘛(1876—1933年)执政后有机会采取加强措施.十三世达赖沿用了八世达赖喇嘛时期设置的基巧堪布和译仓(译仓是连接达赖拉章系统与世俗政权的中间环节),加强了“政教合一”体制的建设.1907年,十三世达赖又设置权力在噶厦之上的“伦钦”一职,该职一般由俗官担任.伦钦的职责是修改噶伦及译仓送来的文件,再呈报达赖喇嘛.这一官职的设置不仅使摄政形同虚设,就是噶厦权力也有所降低.在行政区划上建制,十三世达赖新设置基巧级地区,规定首席噶伦和各基巧级地区首席官员必须是僧官,有意将格鲁派寺院和僧人的权力进一步集中,以便处理日常行政事务.这些举措,使清末西藏地方“政教合一”体制下“三大领主”对广大农奴的压迫和剥削更为强化.19这一制度直到1959年西藏实行民主改革后才退出了历史舞台.
(二)清代西藏封建农奴制及其组织特征
马克思说过：“最高领主在授土授民时必然随从土地赋予较低级领主以一定的行政权和司法权.”psl清政府拥有西藏土地最高所有权,1653年清朝册封固始汗为西藏地方政治首领,授权西藏地方政府将西藏土地分封给各个僧俗封建领主,承认固始汗将卫藏税赋赠给五世达赖喇嘛的领主地位.五世达赖以西藏地方最大领主把其辖区内的领地再封给(拉萨)其他僧俗贵族,并形成“三大领主”(官府、寺院、贵族).
清代,西藏“政教合一”的封建农奴制处于发展时期.据17世纪清初统计,当时西藏实际耕地面积约有300万克,其中30．9％为封建地方政府占有,29．6％为贵族占有,39．5％为寺院和上层僧侣占有.清代西藏的贵族源于大奴隶主的后裔；元、明、清历代中央政府敕封的公爵、土司的后裔；历代达赖喇嘛封授的贵族；达赖喇嘛和班禅额尔德尼的家族；萨迦法王、昌都帕巴拉、察雅的洛登协饶和类乌齐庞球等呼图克图的家族及其主要官员(他们是其管辖地区的贵族)；⒃僧侣贵族包括转世活佛；在西藏地方政府供职的高级僧官；寺院掌握权势的职僧.农奴等级的人口占西藏总人口98％左右,按经济和社会地位的不同又可分为差巴、堆穷和朗生3个等级；另有一定数量的游民和乞丐.僧侣是一个特殊的集团,⒄除极少数僧人上升为寺院贵族外,低等级的僧侣(占95％以上)实际上是穿着袈裟的贫苦农奴.
三大领主占有大部分土地并不同程度地占有农奴的人身,借以对其施加超经济的敲骨吸髓(乌拉差役和放高利贷),以实现残酷剥削农奴的目的.三大领主常常依靠从中央政权到西藏地方各级政权的强制,不断强化农奴主对农奴的人身占有制度.达赖喇嘛、班禅喇嘛、驻藏大臣和噶厦政府都多次颁布法旨、文告或令牌,一再申明各地封建领主的领地和属民各归所有,农奴要安居原处,不准逃亡,其他领主也不准收留逃亡农奴.为使农奴甘心奴役和压榨,领主们往往披上袈裟以神佛的意志自居.西藏封建农奴制社会最基本的政治制度就是在政权组织上实行“政教合一”的体制,将封建农奴主的政治统治、经济剥削与神权代表的说教集中体现在一个人身上的做法是西藏封建农奴制社会最显著的特点之一.达赖喇嘛占有前藏的土地、农奴、庄园和寺院等几乎一切生产资料.据《沦西藏政教合一制度》载,1694年,格鲁派僧人数为35,087人；到1733年猛增至356,230人,其中达赖喇嘛系统达342,560人,增加了10倍.同时按《卫藏通志》记载,清代达赖喇嘛所辖地达90多处营官.⒅班禅额尔德尼占有后藏部分地方,即后藏的拉孜、昂仁、平措林、岗巴4个宗和藏北的达木萨噶宗以及谢通门、梅康萨、达那仁钦则、金龙、兰伦热布杰5个相当于宗的溪卡,此外还有插花在噶厦辖区内的63个骆卡,人口有10多万,属寺200多个.
布达拉宫是西藏封建农奴制统治的堡垒.五世达赖喇嘛(1616—1682年)为发展格鲁派和巩固封建农奴统治扩建了布达拉宫.1645年西藏地方僧俗人士向五世达赖提出：“如果当今没有一个按地方首领的规则修建的城堡作为政权中心,从长远来看有失体面,从眼前来看也不甚吉利.再者,贡噶庄园(位于堆龙德庆县境内)距离色拉和哲蚌等寺院又很远,因此需要在布达拉山进行修建.”【29】1645年和1648年五世达赖喇嘛分别令第巴索南群培和桑结嘉措修建布达拉宫.1652年白宫建成,次年五世达赖从北京返藏后遂由哲蚌寺移入布达拉宫.自此,历辈达赖喇嘛均在布达拉宫坐床和居住.五世达赖移人布达拉宫时,他已被清廷册封,其格鲁派宗教首领的地位得到巩固,因此布达拉宫具有了某些政、教雏形和封建农奴统治的象征.到十三世达赖喇嘛时期,又进一步扩建了布达拉宫,进一步巩固了封建农奴制的统治.
(三)清代西藏封建农奴制的法律
法典是维护封建农奴制统治的工具.西藏立法可追溯到吐蕃时期制定的诸法典,13世纪中叶,萨迦地方政权在执行吐蕃时期的王法和教法的同时执行元朝的法典.大司徒绛曲坚赞建立帕竹地方政权后,参照松赞干布以来历代法律,纂集成西藏地方第一部封建法典,称为《法典十五条》.1618年第悉噶玛丹迥旺布重新在《法典十五条》基础上做了增删,使得法律的规定更为具体,在15条之外增加了“异族边区律”,主要讲治理门巴族、珞巴族、蒙古族聚居地区的法律,称为《法典十六条》.清初,曾由和硕特部固始汗控制的西藏、康区等地推行《蒙古法律六十条》.为适应西藏封建农奴制政教和经济的发展,1679年,遵照固始汗和五世达赖喇嘛的旨意,由第巴索南饶登参考帕竹政权、第悉藏巴政权时期的有关法律条文,以第悉藏巴噶玛丹迥旺布时期制定的《十六法典》为蓝本,编成了西藏《十三法典》.到1681年,在五世达赖喇嘛的主持下,为了规范甘丹颇章行政人员的职权和行政程序,由第巴桑结嘉措编写了一部《法典明镜二十一条》,又称为《各级官员办事条例二十一则》,作为政府部门的办事规则,成为甘丹颇章政权行政的根本法.在固始汗及其后继者们从行政和经济等多方面对西藏地方统治方式进行调整,使格鲁派在政治、经济、宗教等方面的优势得到巩固.
1751年,清政府颁布《酌定西藏善后章程十三条》,西藏地方政府依据该章程订立《噶厦办事规则二十三条》,规定了噶厦及其成员的职责、职权和办事应遵守的原则；1793年,清朝颁布《藏内善后章程二十九条》,它是清代西藏施政体制和办事制度的重要原则及法律依据.另外,每当达赖喇嘛所谓“洛噶”(厄运年)时,噶厦发给各宗豁一份山野禁猎和地区性的法律,如哲蚌寺的寺规、止贡寺的法律条文、山南地区部分地方的“夏季法契约”、藏北牧区部落里的习惯法,等等.农奴主对农奴判罪,除法律外,农奴主或执政者的个人意志就是法律.法律的不断实行,在一定意义上巩固了封建农奴制度的统治.